Організація управління розвитком територій під час військових дій в Україні

Анна Кондратьєва

У статті досліджено нинішній стан організації управління розвитком територій під час військових дій в України на місцевому, регіональному та державному рівні. Запропоновано алгоритм реалізації механізмів управління, що включають цілі управління, елементи об’єкта та їх зв’язки, на які здійснюється вплив, соціальний та організаційний потенціал. Дослідження теоретично доповнює сутність регіонального управління, який розглядаємо як цільовий механізм, що включає систему елементів спрямованих на соціально-економічний розвиток використовуючи потенціал території через узгодженість дій між суб’єктами державного управління, громадськими організаціями та іншими учасниками суспільного буття.

УДК 330.341

Г.В. КОНДРАТЬЄВА1

НАУК. КЕРІВНИК – Д.Е.Н., ПРОФ. О.В. КОМЕЛІНА.

ОРГАНІЗАЦІЯ УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ ТЕРИТОРІЙ ПІД ЧАС ВІЙСЬКОВИХ ДІЙ В УКРАЇНІ

1Національний університет «Полтавська політехніка імені Юрія Кондратюка»

Анотація: у статті досліджено нинішній стан організації управління розвитком територій під час військових дій в України на місцевому, регіональному та державному рівні. Запропоновано алгоритм реалізації механізмів управління, що включають цілі управління, елементи об’єкта та їх зв’язки, на які здійснюється вплив, соціальний та організаційний потенціал. Дослідження теоретично доповнює сутність регіонального управління, який розглядаємо як цільовий механізм, що включає систему елементів спрямованих на соціально-економічний розвиток використовуючи потенціал території через узгодженість дій між суб’єктами державного управління, громадськими організаціями та іншими учасниками суспільного буття.

Ключові слова: субсидіарність, релокація, інституціоналізаці, міжнародна технічна допомога, грантові програми, військово-промисловий комплекс, трансакційних витрат.

ORGANIZATION OF TERRITORIAL DEVELOPMENT MANAGEMENT DURING MILITARY ACTION IN UKRAINE

Abstract: the article examines the current state of the organization of territorial development management during hostilities in Ukraine at the local, regional and state levels. An algorithm for the implementation of management mechanisms, including management objectives, elements of the object and their relationships that are influenced, social and organizational potential. The study theoretically complements the essence of regional governance, which we consider as a target mechanism that includes a system of elements aimed at socio-economic development using the potential of the territory through the coordination of actions between public administration, NGOs and other actors.

Keywords: subsidiarity, relocation, institutionalization, international technical assistance, grant programs, military-industrial complex, transaction costs.

«Війна проти України з боку россії, яка завдала значних збитків нашій державі та всім без винятку українцям, започаткувала цілу низку важливих позитивних змін стратегічного характеру, Передусім це стосується підвищення ефективності взаємодій між органами державної влади, керівництвом територіальних громад та представниками громадських і волонтерських організацій. Завдяки цьому, розпочався розвиток соціально-економічних процесів, які сприятимуть успішному повоєнному розвитку територій України. Це буде інша країна – наша Україна».

Війна згуртувала українське суспільство навколо фундаментальних європейських цінностей та ідеалів – демократії, верховенства права, поваги до прав і свобод людини, настільки міцно, що майже весь світ визнав Президента України та весь український народ нацією з великої літери. Сьогодні бути українцем це бути взірцем боротьби за незалежність та територіальну цілісність України. Це вміння згуртуватись та об’єднатись так міцно, що фактично зник поділ на соціальні верстви, політичні сили, професійні об’єднання і групи за інтересами. Всі, за рідкісним винятком, в єдиному пориві працюють на досягнення спільної мети – викинути ворога за межі України. Всі намагаються бути дотичним до різноманітних процесів, які будують майбутнє української нації.

Водночас патріотичний порив та емоційно-вольовий підйом, які сьогодні стали головним рушієм українців до перемоги, не повинні руйнувати основи здорового раціоналізму, що є запорукою не лише ефективного управління організацією розвитком територій та військовою логістикою під час війни, але й небезпідставно вважається одним з наріжних каменів майбутньої повоєнної відбудови територій України та відновлення її соціально-економічного розвитку.

Попри ризик затяжного конфлікту, представникам влади вже сьогодні варто думати про відновлення економіки та розвиток територій, і тут найяскравішим прикладом є Ізраїль. Ця невелика країна, змогла побудувати в пустелі сучасну процвітаючу безпечну державу. Вся державна політика Ізраїлю раціонально націлена на забезпечення безпеки громадян та своєї держави і розвиток економіки через інновації. Саме інновації допомагають маленькій країні з невеликою кількістю населення мати сильну економіку та високотехнологічний експорт. Комбінація системи безпеки, науки, освіти та приватного капіталу забезпечують прорив як в передових оборонних технологіях, приватних, що мають попит у світі продуктах, у підготовці крутих, шанованих у світі спеціалістів. І це все наслідки довгострокової системної продуманої політики, яку вже не перше покоління політиків системно реалізують. Батьки-засновники та стратеги Ізраїлю знали, що економічний успіх критично важливий для виживання країни та нації. Сильна економіка – це база безпеки. Основа сильної економіки – інновації та продукти з високою доданою вартістю, потрібні у всьому світі.

Основа інновацій:

• таланти, які починають виховувати зі школи та залучаються з інших країн;
• система освіти, яка стимулює інновації;
• система розвитку інновацій, яка інтегрована у кожне міністерство;
• система оборони країни, яка виступає і замовником на інновації та творцем інновацій та вчителем для новаторів.

Основними секторами економіки країни є технології та промислове виробництво.

Чотири фактори, які зробили Ізраїль сильною, шановною, процвітаючою країною:

1. Вороги. Наявність загрози не залишає іншого шляху окрім, як виживати і ставати ефективнішим за інших.
2. Ефективна комбінація військово-промисловий комплекс (ВПК) – науки, освіти та бізнесу.
3. Висока роль держави у підтримці інновацій (насамперед, фінансово, але так само у просуванні на зовнішні ринки).
4. США – Ізраїль – союзник за контуром НАТО, отримує передові військові розробки, отримує колосальні фінансові ресурси для розвитку та дає доступ на свій ринок.
5. Діаспора.

Вивчаючи досвід інших держав Україна має напрацювати власний дієвий механізм організації управління розвитком територій для громад які будуть рушієм розвитку економіки України[1].

У політичному середовищі та в експертних колах обговорюється подальша доля децентралізації, а також перспектива розвитку територіальних громад в умовах воєнного стану. Передусім це стосується непорушності принципу субсидіарності та доцільності автономного прийняття багатьох якісних управлінських рішень органами місцевого самоврядування. 

Поняття «субсидіарность» слід розуміти як організаційно правовий принцип, згідно з яким Спільнота вдається до будь-яких заходів лише в тому разі, якщо вони ефективніші за відповідні заходи на національному, регіональному або місцевому рівнях (виняток становлять сфери виняткової компетенції Спільноти). Основоположним принципом Європейського Союзу є субсидіарність, що означає постійне оцінювання обґрунтованості дій ЄС з погляду наявних можливостей на національному, регіональному та місцевому рівнях [2]. 

Доцільно наголосити на тому, що досвід, набутий Україною за час війни, демонструє беззаперечну перевагу самоорганізації населення перед централізованим управлінням, як в економічному плані, зокрема в контексті налагодження дієвих механізмів волонтерської підтримки збройних сил, так і в суто військовому компоненті (військові експерти стверджують, що на полі бою жорстка владна вертикаль окупантів, часто поступається гнучкості українських командирів і бійців, здатних приймати самостійні тактичні рішення) [3].

Відтак можна стверджувати, що сьогодні першочерговим завданням, спрямованим на адаптацію наявної системи місцевого самоврядування в Україні до реалій воєнного часу, має стати його чітка та послідовна інституціоналізація з урахуванням попередніх здобутків децентралізації. Натомість намагання «вмонтувати» територіальні громади в жорстку вертикаль владної ієрархії здатне спричинити більше проблем ніж принести користі, особливо з огляду на перспективи повоєнної відбудови держави. 

В даному контексті інституціоналізація це процес визначення і закріплення соціальних норм, правил, статусів і ролей, приведення їх у систему, здатну діяти у напрямі задоволення деякої суспільної потреби [4].

Важливим аспектом згаданої раціональності є: 

• координація взаємодій між органами державної влади та місцевим самоврядуванням з урахуванням принципу субсидіарності;
• налагодження роботи волонтерських рухів та громадських об’єднань на міжнародному, регіональному і державному рівні між органами місцевого самоврядування та органами державної влади;
• своєчасність прийняття управлінських рішень, які мають бути науково обґрунтованими, цілеспрямованими, кількісно та якісно визначеними, правомірними, оптимальними, своєчасними, комплексними, гнучкими та сталими [5]. 

Особливого значення це набуває в умовах воєнного стану в Україні, коли всі ланки владної ієрархії природно тяжіють до централізації управлінських рішень. Тому безумовним пріоритетом сьогодення стає визначення першочергових завдань і пошуку підходів, методів та інструментів які мають допомогти органам місцевого самоврядування з одного боку, забезпечити їх максимальну ефективність в управлінні ресурсним потенціалом відповідних територій, а з іншого, налагодити координацію діяльності всіх владних інституцій. Головною метою якого є своєчасне забезпечення нагальних потреб фронту, та налагодження процесів які безпосередньо впливають на організацію управління розвитком територій враховуючи виклики сьогодення. 

Насамперед у цьому контексті слід звернути увагу на проблеми релокації (зміна локації) бізнесу та переміщення цивільного населення зі східних регіонів країни в її центральну та західну частини. Саме тут перед органами місцевого самоврядування постає найбільше пов’язаних з війною викликів. Передусім мова йде про необхідність налагодження ефективної роботи з обласними та районними військовими адміністраціями щодо забезпечення тимчасового розміщення релокованих підприємств і внутрішньо переміщених людей. А також створення належних умов для довгострокового перебування з можливістю перепрофілювання бізнесу для тих, хто вирішить залишитися в місцях релокації на тривалий період або й назавжди. Головним завданням релокації бізнесу є збереження активів, виробничих потужностей підприємства, відновлення роботи на користь економіки та збереження робочих місць, а для представників влади це можливість кардинально змінити економічний вектор розвитку спрямований на відтворення людського капіталу в сучасних інноваційних економічних системах. 

Першочерговим завданням місцевої влади має стати формування дієвої системи моніторингу внутрішньо переміщених осіб та релокованих бізнесів, включаючи їх поділ на три основні категорії: 

1) перша категорія – транзитні особи (ті, хто оселився в громадах на короткотривалий період: від кількох днів до кількох місяців. Необхідно лише створити прийнятні умови їх тимчасового проживання, включаючи доступ до якісного побутового обслуговування, продовольчого забезпечення та Інтернет-зв’язку.

2) друга категорія – групи тимчасового перебування (очікуваний термін проживання на території громади – від кількох місяців до одного року). Вимагають до себе значно більшої уваги з боку місцевої влади. По-перше, період їх очікуваного проживання є більшим ніж у представників першої категорії, що вимагає додаткових зусиль зі створення належних житлових і побутових умов, а, по-друге, ці люди (включаючи підприємців) можуть робити доволі вагомий внесок в економічний розвиток громади, особливо якщо це висококваліфіковані фахівці важливих спеціальностей. Частина з них взагалі може прийняти рішення залишитись у новій громаді на більш тривалий період, або й оселитись тут назавжди, переходячи тим самим у третю категорію. Саме тому тимчасове розміщення осіб другої категорії доцільно поєднувати з місцем їх потенційного працевлаштування (в тому числі з урахуванням перспективи розгортання потужностей релокованих підприємств).

3) третя категорія – переселенці, орієнтовані на постійну зміну місця проживання, включаючи здійснення безповоротної релокації свого бізнесу зі Сходу або Півдня країни у Центр чи на Захід. Внутрішньо переміщені особи та підприємці, які в силу різних причин не планують повертатися, вимагають до себе особливої уваги. По-перше, якщо мова йде про представників бізнес-середовища, то місцевій владі громад (і навіть регіонів), де оселилися представники цієї категорії громадян, слід чітко визначитися з пріоритетними напрямами підприємницької активності, які відповідатимуть стратегічним цілям розвитку певної громади чи регіону, і матимуть першочергову підтримку від їх органів місцевого самоврядування. По-друге, для таких видів бізнесу вже сьогодні слід започаткувати роботу з формування адекватної виробничої інфраструктури, наприклад шляхом створення промислових, індустріальних, технологічних і наукових парків, промислових зон тощо. І, по-третє, варто створити дієвий механізм взаємоузгодженої релокації підприємств та їх потенційних працівників. Для цього слід передбачити будівництво нових житлових будинків у місцях можливої локалізації нових промислових об’єктів та індустріальних парків, а також започаткувати розвиток об’єктів відповідної соціальної, інженерної та маркетингової інфраструктури, враховуючи існуючі пусті будинки та приміщення.

Кожна із цих трьох категорій громадян і підприємців має свої потреби та особливості, які органам місцевого самоврядування тих територіальних громад, в яких вони тимчасово перебувають, слід враховувати при вибудовуванні поточних планів та довгострокових стратегій розвитку. 

Другим завданням для органів місцевого самоврядування є оптимізація та організація процесів просторового планування релокованих підприємств і внутрішньо переміщених осіб. Це завдання безпосередньо пов’язано з удосконаленням і модернізацією регіональних та місцевих стратегій соціально-економічного розвитку, які їх приймають. У вказаних стратегіях мають бути визначені пріоритетні напрями формування продовольчих резервів на території громади та основні заходи з нівелювання актуальних для безпекових ризиків, зокрема з урахуванням негативного досвіду, набутого Україною за час війни. Передусім це стосується створення якісної системи територіальної оборони та налагодження ефективних взаємодій з командуванням військових частин щодо розміщення на території громади належним чином захищених складів та логістичної потужності, які в перспективі можна буде використовувати у воєнних цілях. 

І нарешті ще однією важливою функцією (завданням) представників органів місцевого самоврядування, є посилення співпраці з донорськими організаціями європейських держав щодо розбудови та модернізації інфраструктури відповідних громад, а також підготовки до реалізації проєктів повоєнного соціально-економічного розвитку. Для успішного застосування грантових інструментів місцева влада має володіти відповідними компетентностями:

• вміння обирати та чітко формулювати стратегічні й оперативні цілі діяльності;
• вміння взаємодіяти із зовнішнім середовищем, зокрема з донорами, центральним урядом, місцевою громадою, ОГС, ГО, ОСББ;
• наявність досвіду, фахова підготовка й особистісні якості виконавців проєктів (вміння розробляти проєкти; навички виокремлення й формулювання соціальних проблем; вміння аналізувати необхідну інформацію; навички бюджетування проєктної діяльності) [6].

Грантові інструменти (особливо в частині грантових програм та матеріально технічної допомоги) часто поєднуються з іншими інструментами фінансування місцевого економічного розвитку, наприклад кредити міжнародної фінансової організації.

Адже в умовах ведення бойових дій на півдні та сході нашої держави, європейські партнери здебільшого переорієнтувалися на військову підтримку України та надання допомоги біженцям, що були змушені виїхати до їхніх держав. Саме тому вже сьогодні вкрай необхідно на місцевому, регіональному, державному рівні посилювати співпрацю з європейськими партнерами (як із владними інституціями, так і з інститутами громадянського суспільства) щодо розгортання низки нових програм та проєктів, спрямованих на підготовку наших представників влади, бізнесу, ГО, ОСББ, ОСН і співгромадян до повоєнного етапу соціально-економічного розвитку. І саме представники органів місцевого самоврядування та територіальних громад повинні виступити у цьому питанні одними із головних та першочергових ініціаторів, особливо якщо мова йде про громади та регіони, які віддалені від зони бойових дій, але розташовані поруч із кордоном з ЄС.

Бо формування «інституційних пасток», як правило, відбувається через наявність у соціально-економічному просторі країни певних інституційних прогалин, що ведуть до збільшення трансакційних витрат у процесі функціонування економіки. У науковій літературі ці прогалини ідентифікують як «інституційний вакуум», «інституційні розриви» чи «інституційні ями».

Так, Н. Манохіна, відзначає: «Іманентною ознакою сучасного інституційного середовища є наявність у ній інституційного вакууму – відсутність у певних просторово-часових координатах тих гравців і тих необхідних «правил гри», які забезпечують поступальний розвиток суспільної системи» [8] в площині формування засад повоєнного соціально-економічного розвитку України, зокрема в контексті інтеграції нашої держави до ЄС та адаптації на вітчизняний суспільний ґрунт сучасних європейських цінностей.

Як наслідок, після завершення активної фази війни, особливо якщо вона затягнеться на невизначений період, ми можемо опинитися в ситуації, коли значна частина українського суспільства та представників влади виявилися не готовими до мирного життя. Це загрожує поширенням так званого «в’єтнамського або афганського синдрому», коли для багатьох людей життя в умовах постійної небезпеки, активних бойових дій та підготовки до чергових військових операцій виявляється більш природним, ніж мирне існування, з усіма його побутовими, фінансовими та соціальними проблемами (особливо коли представники влади не здатні вчасно налагодити м’який перехід до повоєнного життя) [7].

Узагальнюючи наведений матеріал, слід зазначити, що долю території України на яких відбуваються бойові дії зараз вирішують українські військові. Життя та майбутній розвиток іншої частини України залежить від кожного громадянина України, від вчасно прийнятого якісного управлінського рішення (яке має ґрунтуватись на місцевих знаннях та ініціативах), від швидкого реагування на зміни, багатовекторність та сталість. У будь-якій ініціативі щодо організації управління розвитком територій під час військових дій в Україні проявляються ознаки всіх етапів еволюції. Універсального практичного підходу до організації просторового планування розвитком територій не існує. Кожен муніципалітет характеризується унікальним набором можливостей і проблем, а тому створює власний креативний підхід, який би враховував специфічні для нього потреби, труднощі та можливості. Вирішальну роль відіграють нові події та тенденції, на які вплинула війна в Україні. Перелік чинників змін, які сформувались під впливом процесів глобалізації та війни, невдовзі суттєво впливатимуть на місцевий економічний розвиток та на вироблення нових підходів до організації управління та планування розвитку територіальних громад та держави. Самоорганізація населення показала свій неабиякий потенціал навіть у критичний період розгортання гострої фази війни, зокрема і в тих територіальних громадах, які потрапили у зону бойових дій. Тому після завершення воєнного стану використання набутого потенціалу має стати запорукою стрімкої відбудови економіки нашої держави та подальшої інтеграції до грона цивілізованих держав світу, включаючи вступ в ЄС. 

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. URL: https://cutt.ly/tGSOFk6.
2. URL: https://cutt.ly/BGSmc3C.
3. Борщевський В., доктор економічних наук, завідувач кафедри державного управління УКУ, Матвєєв Є., кандидат економічних наук, доцент кафедри державного управління УКУ, Куропась І., магістр міжнародних відносин, координаторка Робочої групи «Економічна інтеграція та зближення з політиками ЄС» Української національної платформи Форуму громадянського суспільства Східного партнерства, Микита О., магістр державного управління, голова Агенції місцевого економічного розвитку Яворівщини. URL: https://cutt.ly/kGIRGaZ.
4. URL: https://cutt.ly/CGSDvvy.
5. URL: https://cutt.ly/IGPsSd7.
6. URL: https://pidru4niki.com/1847011753585/ekonomika/otsinka_parametriv_priynyattya_rishen
7. Практичний посібник «Місцевий економічний розвиток: моделі, ресурси та інструменти фінансування» підготовлено Центром громадської експертизи на замовлення проєкту міжнародної технічної допомоги «Партнерство для розвитку міст» (Проєкт ПРОМІС), який упроваджує Федерація канадських муніципалітетів (ФКМ) за фінансової підтримки Міністерства міжнародних справ Канади. Авторський колектив: Наталія Балдич, кандидат наук з державного управління Наталія Гринчук, кандидат економічних наук Наталія Ходько, кандидат соціологічних наук Любомир Чорній, Ярослав Глібіщук. URL: https://cutt.ly/vGPmKgK.
8. Манохина Н. В. Феномен институционального вакуума: сущность, причины возникновения и диагностика / Н. В. Манохина // Психология и экономика. – 2008. – Т. 1. – № 1-2. – С. 140-145.