Політика згуртованості: ЄС та Україна. Аналітична записка

powerreform

 Вступ

 Україна за своєю територією є досить великою європейською країною, регіони якої суттєво відрізняються одне від одного за різними показниками: етнічними, мовними, релігійними, економічними, природніми умовами. Відтак державна регіональна політика в Україні має враховувати ці регіональні відмінності, аби досягати позитивних результатів у вирівнюванні диспропорцій між регіонами та зменшення інших відмінностей, щоб творити єдиний український простір, базований на спільних цінностях, у межах усієї суверенної території держави.

Європейський Союз, до складу якого прагне і Україна, має свій тривалий досвід формування спільного європейського простору, що ґрунтується передовсім на політиці згуртованості, яка є однією з основних політик ЄС.

В Україні донедавна навіть поняття «політика згуртованості» було відсутнє, не зважаючи на існуючі значні міжрегіональні проблеми всередині України. Останніми роками, особливо після набуття статусу країни-кандидата у члени ЄС, в Україні пожвавилась дискусія щодо згуртованості українського простору, про згуртованість стали говорити політики, міністри, експерти програм міжнародної технічної допомоги.

Оскільки в Україні відсутня тяглість політики згуртованості, часто вживаючи терміни, схожі із термінами, які є вжитковими в ЄС, наші політики чи державні службовці мають на увазі зовсім інший зміст.

Інститут громадянського суспільства розпочав аналітичну діяльність із вивчення змісту згуртованості, її складових, особливостей оцінки та розробки заходів щодо її покращення ще чотири роки тому. За цей період було багато чого досліджено на національному, регіональному та місцевому рівнях, здійснено низку публікацій та проведено публічні обговорення.

За підтримки Міжнародного фонду «Відродження» було реалізовано проєкт «Розробка рекомендацій щодо формування ефективних місцевих політик через  вимірювання згуртованості громад».

У межах зазначеного проєкту було проведено комплексний аналіз нормативного регулювання європейської політики згуртованості й української державної регіональної політики, порівняння практичного досвіду України та ЄС в сфері підвищення згуртованості суспільства, а також через дослідження в двох пілотних територіальних громадах підготовлено методичні рекомендації для оцінки згуртованості територіальних громад і використання такої оцінки при розробці місцевих стратегій/програм розвитку.

Ця аналітична записка поєднує в собі логічно пов`язані параграфи, які дають змогу поглянути на розуміння політики згуртованості з різних точок зору і може використовуватись органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, політиками, політологами, громадськими активістами.

 

Частина 1. Політика згуртованості ЄС

Політика згуртованості є, насамперед, одним із найуспішніших і важливих інструментів ЄС для зміцнення демократії та інтеграції держав-членів.

Вона була започаткована ще в далекому 1957 році і впродовж понад шести десятиліть відіграє основну роль у стимулюванні економічного зростання та зменшенні диспропорцій між регіонами ЄС. Політика згуртованості бере свій початок у післявоєнній європейській інтеграції і пройшла шлях складних реформ, кожна з яких була спрямована на задоволення нових потреб ЄС, щоразу встановлюючи вищі орієнтири соціально-економічного зростання. Примітно для України, що ця політика постійно адаптувалася, щоб врахувати особливості нових країн-членів та їх складні соціально-економічні реалії.

Спільна аграрна політика ЄС (САП), започаткована в 1958 році, теж зазнала значної еволюції. Спочатку вона була розроблена з метою забезпечення продовольчої безпеки та стабільності для європейських фермерів, але з часом визначила своїми пріоритетами перехід до сталого сільського господарства і розвиток сільських територій. САП постійно реформується, зосереджуючись не лише на сільськогосподарському виробництві, але й на екологічній стійкості, збалансованому територіальному розвитку та стійкості сільськогосподарських ринків.

Протягом своєї історії політика згуртованості зазнала суттєвих змін, особливо під час реформ 1988 та 2006 років: від бюджетних трансфертів державам-членам політика згуртованості стала справжнім інструментом регіонального розвитку. Крім того тепер вона інтегрована із найважливішими політиками ЄС і підтримує всі дії та цілі, які визначені в стратегічних документах ЄС. Ця політика актуальна не лише з економічної та соціальної точки зору, але також і з політичної, оскільки вона використовувалася як інструмент для розширення підтримки інтеграції в ЄС. Цей політичний вимір є особливо важливим: він пояснює, чому фінансові можливості політики згуртованості зростають із середини 1980-х років і чому її було так непросто реформувати.

Варто зауважити, що політика згуртованості ЄС повстала на основі ідей регіональної політики, але власне вона стала основною політикою ЄС, спрямованою на всі регіони країн-членів ЄС. А сама ідеологія політики закріплена у Договорі про функціонування ЄС, де є кілька статей, які можна вважати законодавчою основою політики згуртованості.

«Стаття 174

З метою сприяння загальному гармонійному розвиткові Союз розробляє та провадить дії, що ведуть до зміцнення його економічної, соціальної та територіальної згуртованості.

Зокрема, Союз спрямовує свою діяльність на зменшення диспропорцій між рівнями розвитку різних регіонів та відсталості регіонів, що перебувають у найменш сприятливих умовах.

Серед зазначених регіонів особливу увагу слід приділяти сільській місцевості, територіям під впливом промислової трансформації, регіонам, що страждають від суворих та постійних природних або демографічних вад, таким як регіони крайньої півночі з дуже низькою щільністю населення, а також острівним, прикордонним та гірським районам.

Стаття 175

Держави-члени здійснюють та узгоджують свої економічні політики в такий спосіб, щоб додатково досягти цілей, встановлених в статті 174. Визначення та реалізація політик та дій Союзу та запровадження внутрішнього ринку враховують цілі, зазначені у статті 174, та сприяють їхньому досягненню. Союз також підтримує досягнення цих цілей, діючи через структурні фонди (Європейський сільськогосподарський фонд управління та  гарантій – Секція управління; Європейський соціальний фонд; Європейський фонд регіонального розвитку), Європейський інвестиційний банк та інші існуючі фінансові інструменти.

Стаття 176

Завданням Європейського фонду регіонального розвитку є допомога в усуненні основних регіональних дисбалансів у Союзі шляхом участі у розвитку та структурному пристосуванні регіонів, чий розвиток відстає, та в переорієнтації промислових регіонів, що занепадають.»

 

Перше: на прикладі цих статей можна побачити, що ЄС оперує поняттями: економічної, соціальної та територіальної згуртованості.

Друге: політика згуртованості спрямована на всі регіони і має на меті вирівнювання регіонального розвитку.

Третє: політика згуртованості виділяє низку типів територій, щодо яких мають застосовуватись спеціальні механізми підтримки.

Четверте: для реалізації цілей політики використовуються різні європейські фонди відповідно до завдань політики.

Перед тим як розглянути нинішню ситуацію з політикою згуртованості ЄС, варто коротко зупинитись на основних реформах цієї політики, яка постійно трансформується.

Напевне найважливішими тут бути реформи кінця 80-х початку 90-х років минулого століття. Саме вони визначили пріоритетні цілі, які в основному лишаються актуальними і зараз.

 

П’ЯТЬ ПРІОРИТЕТНИХ ЦІЛЕЙ РЕФОРМИ 1989-1993 рр.

 Ціль 1. Сприяння розвитку та адаптації регіонів, розвиток яких відстає, (де ВВП на душу населення менше або близько до 75% від середнього по країнах Співтовариства). Перелік таких регіонів переглядається кожні п’ять років.

Ціль 2. Перетворення регіонів, прикордонних регіонів або частин регіонів (включаючи території зайнятості та міські громади), які серйозно постраждали від промислового спаду (критерії: середній рівень безробіття вище середнього по країнах Співтовариства, рівень промислової зайнятості вище середнього Співтовариства, зниження промислової зайнятості) (перелік регіонів переглядався кожні три роки).

Ціль 3. Боротьба з довгостроковим безробіттям (громадяни старше 25 років, безробітні більше 12 місяців).

Ціль 4. Сприяння професійній інтеграції молоді (шукачі роботи молодші 25 років).

Ціль 5(a). Реформа Спільної аграрної політики шляхом адаптації структур виробництва, переробки та збуту в сільському та лісовому господарствах.

Ціль 5(b). Реформа Спільної аграрної політики шляхом сприяння розвитку сільських територій. Критерії: зайнятість у сільському господарстві становить високу частку від загальної зайнятості; низький рівень доходів від сільського господарства; низький рівень соціально-економічного розвитку за показником ВВП на душу населення.

 

Реформа 1993 року та Маастрихтський договір

Після вступу в дію Маастрихтського договору, реформа 1993 року зробила акцент на політиці згуртованості як стрижні економічного і монетарного союзу. Крім основних цілей реформа мала на меті пом’якшити структурні обмеження, які потенційно могли перешкодити гармонійному прийняттю єдиної валюти.

Створення Фонду згуртованості

Фонд був створений для надання допомоги державам-членам із ВНД на душу населення нижчим за 90% від середнього в ЄС на основі запиту з боку менш розвинених країн (Португалія, Греція та Ірландія). Цей фінансовий інструмент був народжений на тлі занепокоєння відповідністю критеріям єдиного ринку.

 Перегляд цілей

Цілі політики були змінені для врахування нової соціально-економічної динаміки. Переглянуті Цілі 3 і 4 приділяли особливу увагу інтеграції ринку праці та адаптивним стратегіям промислового розвитку, тоді як нові основні сфери, такі як сільські та малонаселені північні регіони, підкреслювали широке охоплення політики.

Посилене партнерство та спрощені процедури

Посилено заходи щодо горизонтального і вертикального партнерства у формуванні політики на всіх рівнях. Було підвищено прозорість в розподілі коштів.

Запровадження нових Ініціатив Співтовариства

Введення нових пріоритетів, що стосувалися нових форм міжтериторіального співробітництва, розвитку міст і реструктуризації рибної промисловості, стало прикладом адаптивності політики. А ініціатива «Мир», розроблена спеціально для Північної Ірландії, стала втіленням швидкості реагування політики згуртованості щодо вирішення гео-специфічних викликів.

 

Реформа 1999 року була зумовлена вступом до ЄС країн Центральної та Східної Європи (ЦСЄ) та впровадженням Економічного і монетарного союзу (ЕМС). Розширення, зокрема, спонукало до змін у регіональній політиці, які б дозволили прийняти нових членів, рівень добробуту яких був значно нижчим ніж у ЄС-15. Розширення на схід стало більш серйозним викликом для ЄС, ніж попередні. Насправді найбагатша країна-кандидат, Словенія, мала дохід на душу населення близько 70 відсотків від середнього в ЄС. Іншими словами, майже всі регіони країн-кандидатів мали б право на отримання підтримки за ціллю 1.

Відповідно нові правила зменшили кількість пріоритетів із семи до трьох: Ціль 1: сприяння розвитку та структурній адаптації регіонів, розвиток яких відстає; Ціль 2: підтримка економічної та соціальної конверсії територій, які стикаються зі структурними труднощами; і Ціль 3: підтримка адаптації та модернізації політики та систем освіти, навчання та зайнятості.

Реформа політики згуртованості ЄС у 2007 році ознаменувала суттєвий зсув, який став результатом розширенням ЄС на схід та цілей, визначених у новому Лісабонському порядку денному. Розширення на схід означало що ЄС тепер охопив країни зі значно нижчим економічним рівнем розвитку, тим самим, збільшуючи регіональні диспропорції в ЄС. Це викликало занепокоєння серед заможніших держав-членів, які побоювалися переміщення значних ресурсів до цих нових, менш заможних членів. Була очевидна дихотомія інтересів: частина країн прагнула збільшити витрати на політику згуртованості, а інша виступала проти збільшення відповідного бюджету.

Станом на 2007 рік, три нові (або переглянуті) цілі визначили політику згуртованості як: конвергенція; регіональна конкурентоспроможність і зайнятість; європейське територіальне співробітництво.

Ціль «Конвергенція» була спрямована на стимулювання зростання та зайнятості в найменш розвинених регіонах. Вона фокусувала увагу на інноваціях та суспільстві, базованому на знаннях, адаптивності до економічних і соціальних змін, а також якості навколишнього середовища та ефективності управління. Території, які відповідали вимогам цілі «Конвергенція» – регіони, які мали ВВП менше ніж 75 відсотків від середнього у Співтоваристві та країни-члени, які мали право на отримання коштів з Фонду згуртованості на основі національних критеріїв (ВНД менше 90 відсотків від середньоєвропейського).

Ціль «Регіональна конкурентоспроможність і зайнятість» була спрямована на посилення конкурентоспроможності та привабливості регіонів, а також зайнятості, шляхом передбачення економічних і соціальних змін. Вона охоплювала всі території ЄС, які не підпадали під ціль «Конвергенція». Це було унікальне положення, встановлене для визначення територіальної відповідності. Іншими словами, на відміну від попередньої цілі 2, більше не мало бути жодного зонування Співтовариства для цілі регіональної конкурентоспроможності та зайнятості.

Нова ціль «Європейське територіальне співробітництво» підтримувала транскордонне співробітництво через спільні ініціативи місцевих і регіональних органів влади, водночас сприяючи транснаціональному та міжрегіональному співробітництву, та обміну передовим досвідом. Зокрема, ця ціль була спрямована на пошук рішень у таких сферах, як розвиток міст, сільських і прибережних територій, розвиток економічних відносин і створення малих та середніх підприємств (МСП). У центрі уваги співробітництва були дослідження, розробки, суспільство, яке базується на знаннях, запобігання ризикам та комплексне управління водними ресурсами.

Для підтримки цієї мети було створено три програми: Interact, яка стосувалася організації залучених до спільного управління програмами; Urbact, яка була тематичною мережею міст; і ESPON – мережа спостереження для просторового планування.

Критерії прийнятності регіонів теж було змінено – для транскордонного співробітництва регіони рівня NUTS 3 були прийнятними вздовж усіх сухопутних внутрішніх кордонів і деяких зовнішніх кордонів, уздовж морських кордонів, розділених максимальною відстанню 150 км; для транснаціональної співпраці всі регіони мали право, але в рамках 13 зон співпраці визначених Комісією; для міжрегіонального співробітництва, створення мереж і обміну досвідом були встановлені окремі (неспецифічні) критерії прийнятності.

Близько 81,5 відсотків всіх фінансових асигнувань було спрямовано на ціль «Конвергенція»; 16 відсотків підтримали ціль «Регіональна конкурентоспроможність та зайнятість»; і 2,5 відсотка було виділено на ціль «Європейське територіальне співробітництво». В абсолютному вираженні найбільше виграли Польща, Португалія, Іспанія, Італія, Чехія, Німеччина та Угорщина.

 

Реформа політики згуртованості 2014 року також проходила в період змін. Зокрема затвердження Лісабонського договору в грудні 2007 року створило новий правовий контекст, у якому відбувалася ця реформа. Стаття 174 Договору про функціонування ЄС (ДФЄС) визнала політику згуртованості одним із головних інструментів, спрямованих на сприяння «загальному гармонійному розвитку» ЄС. Крім того, ст. 4 ДФЄС класифікувала політику згуртованості як спільну компетенцію між Союзом і державами-членами, а стаття 175 ДФЄС змінила законодавчий процес у сфері політики згуртованості з традиційної «процедури погодження» на нову «звичайну законодавчу процедуру», надавши Європейському парламенту більш вирішальну роль.

Тут було також запропоновано новий розподіл регіонів для цілей політики: більш розвинені регіони з ВВП на душу населення понад 90% від середнього в ЄС-27; перехідні регіони з ВВП на душу населення від 75% до 90% середнього показника ЄС-27; менш розвинені регіони, де ВВП на душу населення становив менше 75% від середнього в ЄС-27.

Нові регламенти створили передумови для того, що було названо Європейськими структурними та інвестиційними фондами (ESIF): Європейський фонд регіонального розвитку, Європейський соціальний фонд, Фонд згуртованості, Європейський сільськогосподарський фонд сільського розвитку та Європейський фонд морського та рибного господарства.

Ці кошти повинні забезпечити досягнення 11 нових тематичних цілей, пов’язаних з пріоритетами програми «Європа-2020»:

1. Посилення досліджень, технологічного розвитку та інновацій.
2. Покращення доступу до інформаційно-комунікаційних технологій, їх використання та якості.
3. Підвищення конкурентоспроможності МСП.
4. Підтримка переходу до низьковуглецевої економіки.
5. Сприяння адаптації до зміни клімату, запобігання та управління ризиками.
6. Збереження та захист навколишнього середовища та підвищення ефективності використання ресурсів.
7. Сприяння розвитку сталого транспорту та вдосконалення мережевої інфраструктури.
8. Сприяння стабільній та якісній зайнятості та підтримка мобільності робочої сили.
9. Сприяння соціальній інтеграції, боротьбі з бідністю та будь-якою дискримінацією.
10. Інвестиції в освіту, навчання та навчання впродовж життя.
11. Підвищення ефективності державного управління.

Згідно з пропозиціями Комісії, дві нові цілі також замінили попередні три цілі («інвестиції для зростання та робочих місць» та «європейське територіальне співробітництво»), а також було затверджено нову трирівневу класифікацію регіонів ЄС. Операційні принципи залишилися без суттєвих змін, але більш орієнтованими на результат. Зокрема, концентрація стосувалася трьох аспектів:

1. Концентрація ресурсів (70 відсотків ресурсів структурних фондів на 2014–2020 рр. зосереджено на найбідніших регіонах і країнах);
2. концентрація зусиль (чотири тематичні цілі – дослідження та інновації, інформаційні та комунікаційні технології, конкурентоспроможність МСП, перехід до низьких викидів вуглекислого газу);
3. концентрація витрат (на початку кожного програмного періоду щорічне фінансування виділяється на кожну програму; згідно з правилом N13 ці кошти мають бути витрачені до кінця третього року після їх виділення).

Крім того було введено нові умови, щоб підсилити акцент на результатах. Було встановлено так звану ex ante умову, що передбачало низку рамкових умов, які мають бути виконані до виплати коштів, щоб гарантувати що публічні інвестиції будуть здійснені найефективнішим способом, а обрані тематичні цілі та інвестиційні пріоритети реалізовані належним чином. Крім того, прогрес у досягненні цих цілей тепер ретельно відстежувався та вимірювався проміжними цільовими показниками, узгодженими в рамках системи ефективності. Також макроекономічні умови були спрямовані на те, щоб ефективність фондів не була підірвана необґрунтованою макроекономічною політикою. І останнє, але не менш важливе: кожна держава-член мала узгодити з Комісією нову Угоду про партнерство, яка окреслює стратегію країни та пропонує перелік операційних програм.

Політика згуртованості у 2021-2027 роках продовжує відігравати вирішальну роль для майбутнього ЄС – вона реалізує третину довгострокового бюджету Європейського Союзу в межах багаторічної фінансової програми на 2021-2027 роки. Очікується, що підтримка ЄС у розмірі 378 мільярдів євро призведе до інвестицій на суму 545 мільярдів євро, включно з національним співфінансуванням. У програмному періоді 2014-2020 рр. фінансування політики згуртованості становило майже 14% від загального обсягу публічних інвестицій в ЄС загалом і 52% у 15 країнах згуртованості (країни, які фінансуються з Фонду згуртованості).

Політика згуртованості у 2021-2027 роках реалізовуватиметься через систему європейських структурних та інвестиційних фондів:

Європейський фонд регіонального розвитку (European Regional Development Fund, ERDF)

Європейський соціальний фонд плюс (European Social Fund Plus, ESF+)

Фонд згуртованості (Cohesion Fund, СF)

Фонд справедливого переходу (Just Transition Fund, JTF)

Європейський фонд мореплавства, рибальства та аквакультури (European Maritime, Fisheries and Aquaculture Fund, EMFAF)

Фонд надання притулку, міграції та інтеграції (Asylum, Migration and Integration Fund, AMIF)

Фонд внутрішньої безпеки (Internal Security Fund, ISF)

Інструмент прикордонного контролю та віз (Integrated Border Management Fund – Border Management and Visa Instrument, BMVI)

Менш розвинені регіони ЄС є основними бенефіціарами – їм буде виділено 70% Європейського фонду регіонального розвитку (ЄФРР) і Європейського соціального фонду плюс (ЄСФ+). Крім того, Фонд згуртованості (ФЗ) підтримуватиме 15 країн згуртованості у сферах навколишнього середовища та транс’європейських мереж.

Кошти політики згуртованості будуть інвестовані у «робочі місця і зростання» та «європейське територіальне співробітництво» – дві головні мети політики, через інструментарій досягнення п’яти цілей політики, спрямованих на створення більш конкурентоспроможної, розумнішої, екологічнішої, більш пов’язаної та більш соціальної і інклюзивної Європи, яка ближча громадянам, а також для конкретної мети подолання наслідків переходу до кліматичної нейтральності через Фонд справедливого переходу (JTF).

Політика згуртованості зробить головний інвестиційний внесок у розвиток всіх європейських регіонів завдяки своєму територіальному підходу. У фокусі уваги на новий програмний період зелений і цифровий переходи і прагнення нікого не залишити позаду, відповідно до Європейської основи соціальних прав.

Політика згуртованості має допомогти ЄС та його державам-членам досягти трьох головних результатів до 2030 року, погоджених на саміті в Порту в 2022 році:

• підвищення якісної зайнятості до 78%;
• заохочення участі щонайменше 60% дорослих у навчанні щороку;
• зниження рівня бідності на 15 мільйонів людей, включно з щонайменше 5 мільйонами дітей.

Крім того, політика згуртованості має на меті пом’якшити наслідки демографічної трансформації, що призводить до скорочення населення працездатного віку. Вона надаватиме цільову допомогу, включаючи усунення неефективності на ринку праці, в системі освіти, професійній підготовці та навчанні дорослих, а також покращуватиме інновації та ефективність публічного управління, бізнес-середовища, підвищуватиме рівень та доступ до послуг.

Пріоритети на 2021-2027 роки спрямовані на більш екологічний ЄС і на справедливий кліматичний перехід.

 

Ціль політики 1 (ЦП1): Більш конкурентоспроможна та розумніша Європа шляхом сприяння інноваційним та розумним економічним перетворенням та регіональним ІКТ-зв’язкам.

У програмному періоді 2021-2027 рр. політика згуртованості сприятиме розвитку досліджень та інновацій, а також подоланню інноваційного та цифрового розриву в ЄС шляхом надання 73 мільярдів євро підтримки через ЦП1. Наприклад, 725 000 компаній отримають підтримку в їхніх зусиллях щодо розумного зростання.

ЦП1 фінансується ЄФРР через 5 конкретних цілей.

1. Розвиток і посилення дослідницького та інноваційного потенціалу та впровадження передових технологій.
2. Отримання переваг цифровізації для громадян, компаній, дослідницьких організацій та органів державної влади.
3. Підвищення сталого зростання та конкурентоспроможності МСП та створення робочих місць у МСП, зокрема шляхом продуктивних інвестицій.
4. Розвиток навичок розумної спеціалізації, промислового переходу та підприємництва.
5. Покращення цифрового зв’язку.

 

Ціль політики 2 (ЦП2): Більш зелений, низьковуглецевий перехід до чистої нульової вуглецевої економіки та стійкої Європи шляхом сприяння переходу на чисту та справедливу енергетику, «зелені» та «блакитні» інвестиції, циклічну економіку, пом’якшення змін клімату та адаптацію до них, запобігання та управління ризиками а також стійку міську мобільність.

Політика згуртованості зробить значний внесок у Європейську зелену угоду з більш ніж 92 млрд. євро підтримки інвестицій в енергетику, адаптацію до та пом’якшення наслідків від зміни клімату, навколишнє середовище та стійку міську мобільність.

ЦП2 фінансується ЄФРР та Фондом згуртованості через 8 конкретних цілей:

1. Сприяння енергоефективності та скорочення викидів парникових газів.
2. Сприяння відновлюваній енергетиці відповідно до Директиви (ЄС) 2018/2001, включно з критеріями стійкості, викладені в ній.
3. Розвиток розумних енергетичних систем, мереж і накопичувачів за межами Транс’європейської енергетичної мережі (TEN-E).
4. Сприяння адаптації до зміни клімату та запобіганню ризикам лих, а також стійкості, беручи до уваги екосистемні підходи.
5. Сприяння доступу до води та сталому управлінню водними ресурсами.
6. Сприяння переходу до циркулярної та ресурсоефективної економіки.
7. Посилення охорони та збереження природи, біорізноманіття та зеленої інфраструктури, зокрема в містах, і зменшення всіх форм забруднення.
8. Сприяння стійкій мультимодальній міській мобільності в межах переходу до чистої економіки з нульовим викидом вуглецю.

 

Ціль політики 3 (ЦП3): Більш зв’язана Європа завдяки збільшенню мобільності.

Економічне зростання та згуртованість ЄС залежать від ефективних транспортних систем на всіх територіальних рівнях, включно з транс’європейськими коридорами, національними мережами, регіональними доступностями та місцевою мобільністю. Інвестиції в ЦП3 на програмний період 2021-2027 рр. на суму 40 мільярдів євро сприятимуть збільшенню інвестицій у цифровий і зелений перехід транспортного сектора, продовжуючи покращувати зв’язність та безпеку руху.

ЦП3 фінансується ЄФРР та Фондом згуртованості через 2 конкретні цілі.

1. Розробка кліматостійкої, розумної, безпечної, сталої та інтермодальної TEN-T.
2. Розробка та посилення стійкої, кліматично стійкої, інтелектуальної та інтермодальної національної, регіональної та місцевої мобільності, включно з покращеним доступом до TEN-T та транскордонною мобільністю.

 

Ціль політики 4: більш соціальна Європа, яка впроваджує Європейську основу соціальних прав.

Структурні фонди є важливим інструментом інвестування в людей для соціального та інклюзивного зростання відповідно до Європейської основи соціальних прав. Інвестиції в людей є важливими для стійкості та сталого розвитку ЄС. Таким чином, фонди відіграють важливу роль у зміцненні соціальних систем, розвитку навичок, збільшенні можливостей працевлаштування, покращенні якості, відповідності ринку праці та інклюзивності освіти та навчання, а також сприянні рівному доступу до соціальних послуг і послуг охорони здоров’я, таким чином перетворюючи Європейську основу соціальних прав в реальність, допомагаючи досягти її цілей.

На ЦП4 у програмному періоді 2021-2027 виділено 111 млрд. євро. Мета полягає в тому, щоб до кінця десятиліття надати підтримку трохи більше ніж 37 мільйонам людей в сферах, починаючи від освіти та навчання до охорони здоров’я, довгострокового догляду та залучення вразливих груп.

ЦП4 фінансується ЄСФ+ у тісній координації з ЄФРР через 13 і 6 конкретних цілей відповідно.

 

Конкретні цілі ЄСФ+

1. Покращення доступу до зайнятості та активізація заходів для всіх шукачів роботи, зокрема молоді, особливо через реалізацію молодіжних гарантій, для тривалих безробітних та незахищених груп на ринку праці, а також для неактивних людей, а також через сприяння самозайнятості і соціальній економіці;
2. модернізація інститутів і служб ринку праці для оцінки та передбачення потреб у кваліфікації, забезпечення своєчасної та індивідуальної допомоги та підтримки для відповідності ринку праці, переходів та мобільності;
3. сприяння гендерно збалансованій участі на ринку праці, рівним умовам праці та кращому балансу між роботою та особистим життям, зокрема через доступ до догляду за дітьми та піклування про залежних осіб;
4. сприяння адаптації працівників, підприємств і підприємців до змін, активному та здоровому старінню, здоровому та добре адаптованому робочому середовищу, яке запобігає ризикам для здоров’я;
5. покращення якості, інклюзивності, ефективності та відповідності ринку праці систем освіти та навчання, зокрема шляхом перевірки неформального навчання, для підтримки набуття основних компетенцій, включно з підприємницькими та цифровими навичками, а також шляхом сприяння впровадженню систем дуальної освіти та учнівства;
6. сприяння рівному доступу та завершенню якісної та інклюзивної освіти та навчання, зокрема для незахищених груп, від освіти та догляду в ранньому дитинстві через загальну та професійну освіту та навчання, до вищого рівня, а також освіта та навчання дорослих, включно з сприянням навчальній мобільності для всіх і доступністю для людей з обмеженими можливостями;
7. сприяння навчанню протягом усього життя, зокрема гнучким можливостям підвищення кваліфікації та перекваліфікації для всіх з урахуванням підприємницьких і цифрових навичок, краще прогнозування змін і нових вимог до навичок на основі потреб ринку праці, сприяння зміні кар’єри та сприяння професійній мобільності;
8. сприяння активному залученню з метою сприяння рівним можливостям, недискримінації та активній участі, а також покращенню можливостей працевлаштування, зокрема для незахищених груп;
9. сприяння соціально-економічній інтеграції громадян третіх країн, зокрема мігрантів;
10. сприяння соціально-економічній інтеграції маргіналізованих спільнот, таких, як роми;
11. розширення рівного та своєчасного доступу до якісних, стійких і доступних послуг, включно з послугами, які сприяють доступу до житла та індивідуально-орієнтованого догляду, зокрема медичне обслуговування; модернізація систем соціального захисту, включно з сприянням доступу до соціального захисту, приділяючи особливу увагу дітям та незахищеним групам; покращення доступності, зокрема для людей з обмеженими можливостями, ефективності та стійкості систем охорони здоров’я та послуг довгострокового догляду;
12. сприяння соціальній інтеграції людей, яким загрожує бідність або соціальна ізоляція, включно з найбільш знедоленими особами і дітьми;
13. подолання матеріального позбавлення шляхом продовольчої та/або основної матеріальної допомоги найбільш знедоленим особам, включно з дітьми, і забезпечення супутніх заходів для підтримки їх соціальної інтеграції.

 

Конкретні цілі ЄФРР:

1. підвищення ефективності та інклюзивності ринків праці та доступу до якісної зайнятості шляхом розвитку соціальної інфраструктури та сприяння соціальній економіці;
2. покращення рівного доступу до інклюзивних та якісних послуг у сфері освіти, професійної підготовки та навчання протягом усього життя шляхом розвитку доступної інфраструктури, зокрема шляхом сприяння стійкості до дистанційної та онлайн освіти;
3. сприяння соціально-економічній інтеграції маргіналізованих спільнот, домогосподарств з низьким рівнем доходу та незахищених груп, включно з людьми з особливими потребами, шляхом інтегрованих дій, зокрема житло та соціальні послуги;
4. сприяння соціально-економічній інтеграції громадян третіх країн, включно з мігрантами, шляхом інтегрованих дій, зокрема житло та соціальні послуги;
5. забезпечення рівного доступу до медичної допомоги та сприяння стійкості систем охорони здоров’я, включно з первинною медичною допомогою, а також сприяння переходу від інституційної допомоги до сімейної та громадської допомоги;
6. посилення ролі культури та сталого туризму в економічному розвитку, соціальній інтеграції та соціальних інноваціях;

 

Ціль політики 5 (ЦП5): Європа ближча до громадян шляхом сприяння сталому та комплексному розвитку всіх типів територій та місцевих ініціатив.

Політика згуртованості на 2021-2027 рр. посилює підхід «знизу вгору» та територіально-орієнтований підхід, надаючи можливість субрегіональним територіям і місцевим громадам визначати власні пріоритети та проєкти в інтегрований спосіб та через залучення усіх заінтересованих сторін. Ці два підходи є унікальними і представляють одну з головних доданих вартостей політики. З цією метою було визначено нову ціль політики «Європа ближча до громадян», яка буде реалізована лише через стратегії територіального та місцевого розвитку.

ЦП5 фінансується ЄФРР через 2 конкретні цілі.

1. Сприяння інтегрованому та інклюзивному соціальному, економічному та екологічному розвитку і розвитку культури, природної спадщини, сталого туризму та безпеки в міських територіях.
2. Сприяння інтегрованому та інклюзивному соціальному, економічному та екологічному місцевому розвитку і розвитку культури, природної спадщини, сталого туризму та безпеки в інших територіях, не міських.

 

Політика згуртованості 2024

Оскільки наближається новий планувальний цикл ЄС, відбуваються різні обговорення майбутнього політики згуртованості на новий період. Знову є різні підходи до перерозподілу коштів із структурних фондів, але розуміння того, що політика згуртованості має залишатись основною політикою ЄС, залишається незмінним.

9-й Форум згуртованості.

11-12 квітня 2024 року в Брюсселі[1] відбувся 9-й Форум згуртованості, який по суті підвів певні підсумки реалізації політики згуртованості у попередні роки і окреслив можливі напрями її змін у майбутньому.

«Потреби зростають, але якщо ми продовжимо інновації та модернізацію, то реалізуємо обіцянку більшої рівності в союзі», – сказала учасникам президент Європейської комісії Урсула фон дер Ляйєн у своїй вступній промові. Це якраз свідчить про стратегічну мету досягнути вирівнювання рівня життя та можливостей для розвитку в межах всього ЄС, в усіх регіонах країн-членів.

Форум Згуртованості, який проводиться кожні три роки, об’єднує лідерів європейських інституцій, урядів і регіонів, економічних і соціальних партнерів, неурядових організацій і науковців для обговорення викликів і досягнень однієї з найважливіших і помітних політик Європи. Подія відбулася після публікації 9-го Звіту про згуртованість, в якому оцінено стан згуртованості в ЄС.

Енріко Летта, колишній прем’єр-міністр Італії та нинішній президент Інституту Жака Делора, процитував слова Делора: «Єдиний ринок був успішним з 1985 року лише тому, що ми мали успішну політику згуртованості. Не випадково політика згуртованості була запущена одночасно з єдиним ринком. Без конвергенції єдиний ринок може стати проблемою в майбутньому».

Еліза Феррейра, комісар з питань згуртованості та реформ, сказала що політика згуртованості допомогла слабшим державам-членам максимально використати свої активи на єдиному конкурентному ринку, забезпечивши збалансоване зростання та розвиток ЄС.

«ЄС – це верстат конвергенції, двигуном якої є політика згуртованості», – сказала вона.

ЄС сьогодні перебуває в найскладнішому періоді свого існування, зіштовхуючись із розширенням, зеленим і цифровим переходом, міграцією та старінням населення. Ще однією проблемою є геополітичні зміни та загроза безпеці ЄС на його східних кордонах. Потрібно знайти нові способи фінансування вирішення цих проблем.

Однією з небезпек для єдності ЄС є регіони в пастці розвитку. Третина населення ЄС проживає в територіях, які повільно відстають. Погіршення перспектив для громадян, відтік мізків і тривала стагнація можуть призвести до того, що комісар Феррейра назвала «отрутою політичного невдоволення», або посилення настроїв проти ЄС.

Протиотрутою, за її словами, є краща співпраця з місцевими партнерами. Їм потрібно більше залучатися до прийняття рішень щодо використання фінансування згуртованості, а місцевим інституціям потрібно надати технічну підтримку, щоб покращити їхню спроможність реалізовувати та керувати проєктами, які покращують життя людей.

Доповідачі різних панельних сесій були єдині у закликах до зменшення централізації, спільного управління та збільшення повноважень місцевих і регіональних органів влади з прийняття рішень щодо використання фінансування згуртованості. Місцеві гравці найкраще можуть визначити свої потреби розвитку.

«Немає майбутнього політики згуртованості без сильної ролі міст і регіонів. Якщо ви спробуєте замінити політику згуртованості централізованим інструментом зверху вниз, таким як Інструмент відновлення та стійкості (Recovery and Resilience Facility, RRF), ви зруйнуєте суть політики згуртованості», — сказав Еміль Бок, мер Клуж-Напока, Румунія.

Одним із рішень може бути надання регіонам і муніципалітетам пакету фінансування, яке буде інвестовано відповідно до стратегії місцевого розвитку, – сказав Яніс Розенбергс, мер міста Цесіс, Латвія.

«Політика згуртованості означає задоволення потреб і створення послуг, які викликають гордість за приналежність до певного місця і дають людям свободу там залишатися. Людям потрібно відчути, що існує політична залученість, яка забезпечить їм майбутнє там, де вони живуть» –  Тереза Рібера Родрігес, міністр Іспанії з питань екологічного переходу та демографічного виклику.

Спрощення, гнучкість, багаторівневе управління та більше фінансування – такими були центральні повідомлення про майбутнє політики згуртованості під час фінального обговорення форуму.

Хоча політика згуртованості повинна залишатися достатньо гнучкою, щоб реагувати на масштабні надзвичайні ситуації, її головна роль полягала не в тому, щоб бути пожежником, сказав Андрес Родрігес Позе, голова групи високого рівня щодо майбутнього політики згуртованості. Інструмент відновлення та стійкості (RRF) був правильним інструментом для цієї роботи.

Однак у сучасному світі кризи стали нормою. Згуртованість має гарантувати, що надзвичайних ситуацій не станеться, або, якщо вони трапляться, наслідки не будуть такими серйозними.

Теодора Преотеаса, державний секретар Міністерства інвестицій та європейських проєктів Румунії, сказала, що хоча політика згуртованості має доведену здатність реагувати на кризи, не слід забувати про її головну мету – довгострокові інвестиції для зменшення диспропорцій та забезпечення справедливого доступу до участі у єдиному ринку. Політика згуртованості повинна адаптуватися до конкретних потреб, не втрачаючи довгострокової перспективи розвитку.

Політика згуртованості також потребує регулятивної стабільності. Після 2027 року для органів управління, бенефіціарів та аудиторів потрібна чітка структура.

Щоб гарантувати, що ця політика й надалі відіграватиме центральну роль в розвитку ЄС, необхідно мобілізувати підтримку та повідомити про її переваги недоброзичливцям, «протягнувши руку», щоб пояснити та обговорити її сильні та слабкі сторони.

У своїй заключній промові комісар Феррейра сказала, що політика має бути посилена, щоб відповідати новим викликам.

«ЄС — це верстат конвергенції, двигуном якого є політика згуртованості».
Еліза Феррейра, Комісар з питань згуртованості та реформ.

 

Зустріч міністрів, відповідальних за політику згуртованості

13-14 травня 2024 року в рамках головування Чехії у Вишеградській четвірці відбулася зустріч міністрів, відповідальних за політику згуртованості країн Вишеградської четвірки (Чехія, Словаччина, Угорщина, Польща) та інших семи держав-членів ЄС (Болгарія, Хорватія, Естонія, Латвія, Литва, Румунія, Словенія)[2]. Міністри заявили про непересічну важливість підтримка регіонального розвитку та політики згуртованості для зміцнення єдиного ринку в ЄС.

«Політика згуртованості має довгу та успішну історію. Це дає змогу здійснити необхідні структурні реформи та інвестиції, які є умовою успіху кожного регіону. Чи це будівництво інфраструктури, чи підтримка людей у ​​сфері зайнятості, освіти та соціальної інтеграції. Сьогодні ми погодилися, що зміни в майбутньому напрямку політики згуртованості повинні враховувати її ДНК. Ця політика базується на партнерстві основних акторів на всіх рівнях: європейському, національному, а також регіональному та місцевому», – заявила комісар з питань згуртованості та реформ ЄС Еліза Феррейра.

Успіх єдиного європейського ринку залежить не лише від його конкурентоспроможності та безпеки, а й від його здатності забезпечувати справедливі переваги для всіх громадян у країнах-членах ЄС. З огляду на це, політика згуртованості була створена як невід’ємна частина єдиного ринку. Вона покликана допомогти подолати економічні, а також соціальні та територіальні диспропорції та виклики для окремих держав та їхніх регіонів.

Міністри, відповідальні за політику згуртованості 11 країн, підписали спільну декларацію.

Текст Декларації англійською мовою

 

СПІЛЬНА ДЕКЛАРАЦІЯ МІНІСТРІВ, ВІДПОВІДАЛЬНИХ ЗА ПОЛІТИКУ ЗГУРТОВАНОСТІ

Прага, травень 2024 року (неофіційний переклад Інституту громадянського суспільства).

Об’єднуючись і визнаючи основну роль політики згуртованості у сприянні сталому розвитку та конкурентоспроможності в Європейському Союзі (ЄС) та стимулюванні структурних змін у його регіонах, ми, міністри, відповідальні за політику згуртованості, підкреслюємо, що збереження та зміцнення політики згуртованості разом із відповідною адміністративною спроможністю на всіх рівнях є обов’язковим, і тому ми заявляємо про нашу спільну волю щодо формування її майбутнього після 2027 року. Ми об’єднуємося з непохитним бажанням співпрацювати, здійснюючи колективний внесок у підтримку та просування цілей Договору щодо економічної, соціальної та територіальної згуртованості, щоб підтримати структурну трансформацію всіх держав-членів і регіонів ЄС і розбудувати їх стійкість.

Наголошуючи на необхідності прозорості, простоти, ефективності, гнучкості та передбачуваності, ми висловлюємо нашу готовність працювати разом над майбутньою законодавчою базою, яка узгоджується з нашим спільним баченням більш згуртованого та стійкого ЄС. У цій спільній декларації ми висловлюємо спільну відповідальність за загальний гармонійний розвиток і процвітання в усіх державах-членах і регіонах ЄС. Ми, міністри:

1. НАГАДУЄМО, що згуртованість є двигуном європейської інтеграції, формує стійкість держав-членів та регіонів ЄС, наближаючи ЄС та європейські цінності до громадян, сприяючи зміцненню демократії, забезпеченню економічної та соціальної безпеки та відкритій стратегічній автономії ЄС.
2. ВВАЖАЄМО, що конвергенція регіонів ЄС і всередині ЄС повинна бути одним із основних пріоритетів, і ЗАКЛИКАЄМО до інтеграції цілей конвергенції в різні політики та інструменти.
3. НАГАДУЄМО, що політика згуртованості є фундаментальною інвестиційною політикою ЄС і відіграє вирішальну роль у сприянні конвергенції, загальноєвропейській конкурентоспроможності та зменшенні економічної, соціальної та територіальної нерівності між регіонами ЄС.
4. НАГОЛОШУЄМО, що політика згуртованості підвищує ефективність і конкурентоспроможність Єдиного ринку, здійснюючи значний внесок у створення рівних умов гри в рамках Єдиного ринку та його належне функціонування, гарантуючи, що всі держави-члени можуть повною мірою брати участь у спільних економічних можливостях і отримувати вигоду від них, таким чином зміцнюючи основні принципи солідарності та єдності в ЄС.
5. ПІДКРЕСЛЮЄМО, що політика згуртованості також є необхідним каталізатором для успішного впровадження інших політик та інструментів ЄС, щоб зробити ЄС готовим до майбутнього.
6. ВВАЖАЄМО, що принцип «не зашкодь згуртованості» слід розуміти як спосіб дотримання конвергенції регіонів ЄС у різних політиках та інструментах ЄС з метою уникнення будь-яких негативних наслідків для конвергенції, яка вже досягнута або запланована для майбутнє.
7. a) ЗАПРОШУЄМО Комісію оцінити вплив інструментів і політики ЄС на конвергенцію ЄС, держав-членів і регіонів як один із критеріїв у процесі оцінки впливу.
8. b) ЗАКЛИКАЄМО ДО систематичного використання Оцінки територіального впливу (ОТВ, Territorial Impact Assessment), забезпечуючи, щоб кожна законодавча пропозиція супроводжувалася перевіркою через ОТВ, передбаченою Керівними принципами кращого регулювання.

 Основні аспекти політики згуртованості після 2027 року

7. ВИЗНАЄМО довгостроковий характер політики згуртованості та НАПОЛЯГАЄМО, що політика згуртованості має зберегти роль головної інвестиційної політики ЄС, яка виконує свої головні цілі щодо зменшення диспропорцій між рівнями розвитку різних регіонів. ПІДКРЕСЛЮЄМО здатність політики згуртованості адаптуватися до мінливих обставин і умов, переслідуючи свої довгострокові цілі.
8. НАГОЛОШУЄМО, що спільне управління, як наріжний камінь політики згуртованості, підкреслюючи його значення як вираження політичних зобов’язань і принципу партнерства, сприяючи активному залученню всіх відповідних заінтересованих сторін і посилюючи їхню причетність, має тривати і в майбутньому. ПІДКРЕСЛЮЄМО, що спільне управління має базуватися на взаємній довірі та чіткому та добре збалансованому розподілі завдань і відповідальності між Європейською Комісією та державами-членами з метою сприяння реалізації політики згуртованості адаптованої до потреб держав-членів.
9. ВКАЗУЄМО, що слід і надалі поважати принцип субсидіарності, і НАГОЛОШУЄМО, що інклюзивна відповідь на потреби та пріоритети, що надходять знизу-вгору від держав-членів, регіонів і міст ЄС, має бути посилена.
10. НАГОЛОШУЄМО, що якість управління та адміністративна спроможність на всіх рівнях є основною передумовою для ефективного впровадження структурних реформ та інвестицій, тому підтримка пере/підвищення кваліфікації та розбудова адміністративної спроможності на всіх рівнях має бути частиною політики згуртованості в майбутньому.
11. ПІДТРИМУЄМО подальше використання розумних та спрощених інтегрованих територіальних підходів у політиці згуртованості, щоб дозволити розробляти територіально-чутливі інвестиційні заходи та програми.

 

Масштаби політики згуртованості після 2027 року

12. ЗАКЛИКАЄМО ДО того, щоб політика згуртованості продовжувала активно підтримувати інвестиції та відповідні структурні реформи відповідно до пріоритетів держав-членів з метою сприяння сталому розвитку та зростанню в державах-членах і регіонах ЄС. НАГОЛОШУЄМО, що ця стратегічна підтримка має вирішальне значення для підвищення конкурентоспроможності та продуктивності.
13. ЗАЛИШАЄМОСЯ ВІДДАНИМИ сприянню європейським пріоритетам, але водночас ВИЗНАЄМО потребу в більш спрощеній і гнучкій тематичній концентрації та кліматичному розподілі коштів, що повинно дозволити політиці згуртованості бути більш адаптованою та відповідати потребам різноманітних територій та їхніх громадян.
14. ПЕРЕКОНАНІ, що політика згуртованості є політикою для всіх регіонів ЄС, яка допомагає підвищити їх стійкість і зменшити ризик потрапляння в так звану пастку розвитку. НАГОЛОШУЄМО, що особливу увагу необхідно приділяти підтримці менш розвинутих і специфічних типів регіонів та їхніх потреб, оскільки ці регіони страждають від різноманітних структурних чи інших серйозних впливів і дисбалансів, таких як ризик бідності та соціальної ізоляції.
15. ЗВЕРТАЄМО УВАГУ, що структурні проблеми, пов’язані з зеленою та цифровою трансформацією та адаптацією людського капіталу, який не має достатніх навичок, необхідних для цих трансформацій, мають серйозний вплив на окремі регіони. РЕКОМЕНДУЄМО продовжувати підтримувати справедливий перехід, дозволяючи поєднувати м’яку та інвестиційну діяльність для розробки комплексних перетворень, інтегрованих у традиційні фонди політики згуртованості.
16. НАГАДУЄМО про значний вплив зміни клімату на держави-члени та регіони ЄС і ВВАЖАЄМО, що політика згуртованості повинна продовжувати підтримувати витрати, пов’язані з кліматом, у майбутньому на основі конкретних потреб держав-членів та регіонів ЄС.
17. НАГОЛОШУЄМО, що демографічні виклики, такі як негативна демографічна тенденція, нестача робочої сили, старіння населення, депопуляція та відтік талантів, значно поглиблюють існуючі диспропорції між регіонами та перешкоджають продуктивності ресурсів економіки, перешкоджаючи згуртованості, конкурентоспроможності та зростанню. ЗАКЛИКАЄМО ЩОБ одна з майбутніх цілей політики згуртованості було спрямована на вирішення демографічних проблем.
18. ПІДКРЕСЛЮЄМО роль політики згуртованості для ЄС і регіональної конкурентоспроможності, шляхом інвестування в людський капітал і знання. УСВІОМЛЮЄМО, що поточна технологічна трансформація вимагає кваліфікованої робочої сили для вирішення нових соціальних та економічних викликів, а також залучення регіонального потенціалу.
19. ЗВЕРТАЄМО УВАГУ, що геополітична ситуація та географічне положення є важливими факторами, які впливають на гармонійний розвиток держав-членів та регіонів ЄС. ЗАКЛИКАЄМО ДО розгляду непропорційних наслідків для держав-членів, які зазнають негативного впливу російської агресії та геополітичних ризиків для держав-членів та регіонів ЄС, беручи до уваги конкретну ситуацію, а саме тих хто:
20. a) межує з країнами-агресорами і стикається зі значними негативними економічними, соціальними, безпековими та територіальними наслідками;
21. b) межує з Україною та має справу з відповідними наслідками.

НАГОЛОШУЄМО на важливості зміцнення стійкості регіонів (у широкому розумінні) як умови для їхньої довгострокової та тривалої безпеки, а також забезпечення безпеки ланцюгів поставок на європейському ринку, щоб уникнути підриву конвергенції регіонів ЄС.

20. ВВАЖАЄМО, що співпраця через національні кордони пропонує регіонам ЄС додаткову можливість посилити свій розвиток, тому ПІДКРЕСЛЮЄМО важливу роль Interreg з чіткою європейською доданою вартістю, яка посилює транскордонне, транснаціональне та міжрегіональне співробітництво та, таким чином, сприяє згуртованості ЄС.
21. ЗАЗНАЧАЄМО, що всі чотири напрямки Interreg довели свою актуальність, і ЗАКЛИКАЄМО до їх підтримки, а також впровадження під спільним управлінням.

 

Фінансові аспекти політики згуртованості після 2027 року

22. ВИЗНАЄМО, що конвергенція регіонів ЄС є необхідною умовою для сильного та надійного ЄС, і, отже, НАГОЛОШУЄМО на необхідності забезпечення адекватного бюджету для політики згуртованості в рамках наступної багаторічної фінансової рамки, що відображає значні потреби та виклики в ЄС, включно з майбутнім розширенням.
23. ВВАЖАЄМО, що поточну концепцію категорій регіонів, із ВВП на душу населення як основним критерієм, слід зберегти, НАГОЛОШУЄМО при цьому на необхідності підвищення гнучкості в реалізації на національному рівні, щоб забезпечити більш цілеспрямовані рішення та застосування територіально-орієнтованого підходу.
24. НАГОЛОШУЄМО у цьому контексті, що для забезпечення безперервності підтримки між бюджетними періодами, обсяги фінансування для окремих держав-членів повинні залишатися настільки стабільними, наскільки це можливо. З цією метою відповідні заходи (наприклад, механізм страхування) мають продовжуватися аналогічно запровадженим на 2021-2027 роки.

 

Реалізація політики згуртованості після 2027 року

25. НАГОЛОШУЄМО на необхідності вчасно встановити прості, гнучкі, прозорі та передбачувані правила та законодавчу базу для полегшення та прискорення програмування та впровадження. Слід звернути особливу увагу на усунення будь-яких правил, які можуть викликати неоднозначність у їх тлумаченні, таким чином перешкоджаючи спрощенню процесів адміністрування фондів ЄС.
26. НАГОЛОШУЄМО, що слід уникати множення подібних інструментів ЄС і збігів між політиками ЄС, оскільки це призводить до фрагментації зусиль щодо досягнення цілей ЄС, надмірного адміністративного тягаря в плануванні та розробленні проєктів, у встановленні синергії і взаємодоповнюваності запобігання подвійному фінансуванню, а також до непотрібних ускладнень для органів влади та бенефіціарів.
27. ЗАКЛИКАЄМО ДО максимального узгодження правил і застосування синергії та взаємодоповнюваності на всіх рівнях, щоб потенціал існуючих інструментів та їхнє можливе використання завжди досліджувалися заздалегідь перед створенням будь-яких нових інструментів і структур.
28. НАГОЛОШУЄМО НА необхідності використання територіально-орієнтованого підходу, як основного принципу, спираючись на інтегровану стратегію певної території, особливо через зростаючий тренд щодо функціональних типів територій, враховуючи їх ролі та обґрунтування об’єднання потенціалів для покращення якості публічних послуг замість дублювання їх у суміжних територіях.
29. ВИЗНАЄМО необхідність оцінки досвіду реалізації підходу, орієнтованого на ефективність (performance-oriented), і підходу фінансування не пов’язаного з витратами (financing not linked to costs), де це доречно, на основі поглибленої оцінки та оцінки впливу, уникаючи при цьому надмірного адміністративного тягаря та забезпечуючи достатній рівень гнучкості.
30. ПІДТРИМУЄМО ширше використання спрощених варіантів витрат і забезпечення своєчасних і відкритих консультацій щодо їх встановлення.
31. ПІДТРИМУЄМО використання фінансових інструментів, якщо їх доцільність і придатність є життєздатними та прийнятними, з метою підвищення ефективності фінансових джерел і максимізації ефектів політики згуртованості.
32. НАГОЛОШУЄМО на необхідності підтримувати законодавство у сфері фінансових інструментів і грантів на максимально простих і стабільних умовах, а також на необхідності зменшити адміністративні складнощі для розпорядників коштів, фінансових посередників і кінцевих одержувачів.

 

Можливий вплив розширення на політику згуртованості після 2027 року

33. ВИЗНАЄМО, що країни, які приєдналися до ЄС у період 2004-2013 років, є гарним прикладом вирішальної ролі політики згуртованості в успіху процесу розширення, поступової інтеграції нових держав-членів та узгодження зі стандартами та цілями ЄС.
34. ПІДКРЕСЛЮЄМО свою підтримку подальшого розширення ЄС. НАГАДУЄМО в цьому контексті, про процес, отримані уроки та нормативне забезпечення попередніх, особливо 2004 року, розширень ЄС.

На завершення ми, міністри відповідальні за політику згуртованості, та керівники делегацій, заявляємо про наше бажання сприяти стійкому, інклюзивному та сталому ЄС за допомогою надійної та перспективної політики згуртованості після 2027 року. Ця спільна декларація засвідчує наше спільне бажання досягти економічної та соціальної конвергенції, враховуючи специфічні потреби наших різноманітних регіонів та внесок у стійкість і розширення ЄС.

 

 Коментар: спільна позиція 11 міністрів є важливою для майбутнього політики згуртованості на період після 2027 року. Кожен планувальний цикл містить свої оновлені пріоритети і заява міністрів якраз містить позитивну оцінку політики згуртованості цього планувального циклу і деякі доповнення для циклу майбутнього.

 

3 червня 2024 року комісар з питань політики згуртованості ЄС Еліза Феррейра[3] виступила в комітеті Бундестагу в справах ЄС, підкресливши важливість збереження єдності Європи для подолання основних викликів, таких, як криза безпеки, конкурентоспроможність та кліматичні зміни. Оскільки цей виступ можна оцінювати, як певну програму на майбутнє, ми пропонуємо з ним ознайомитись у повному обсязі.

 

Промова комісара Елізи Феррейри в комітеті Бундестагу у справах ЄС

Неофіційний переклад

Берлін, 3 червня 2024 р

Шановний Голово, шановний д-р Гофрайтер,

Шановні члени,

Дуже дякую за це запрошення.

Для мене честь виступати перед цим комітетом у такий особливий момент, щоб обмінятися думками про майбутнє політики згуртованості.

Європа зіштовхується з низкою викликів, деякі з них справді екзистенційні: криза безпеки, гонитва конкурентоспроможності, надзвичайна кліматична ситуація.

Є одна передумова, щоб успішно впоратися з ними всіма, слід залишатися єдиними.

Жоден із викликів, з якими ми зіштовхуємося, неможливо подолати, якщо ми роз’єднані, якщо існують серйозні економічні та соціальні відмінності, якщо частина наших регіонів і територій залишається позаду.

Ось чому згуртованість є такою важливою для Європи.

Відсутність згуртованості є ризиком для безпеки, оскільки ним можуть легко скористатися супротивники Європи та демократії; це гальмує нашу продуктивність, оскільки частина нашого потенціалу не використовується; це загроза для наших суспільств, оскільки ділить їх на заможних і бідних; це небезпека для наших демократій, оскільки підживлює екстремізм і радикалізм.

Тому я справді вірю, що майбутнє європейського проєкту та наша здатність успішно долати різноманітні виклики, з якими ми зіштовхуємося, залежать від міцної згуртованості в центрі європейського інтеграційного проєкту.

Але надійна політика згуртованості також означає і здорову економіку.

Нещодавно опублікований 9-й Звіт про згуртованість оперує великою кількістю даних, які демонструють значний внесок політики згуртованості в конвергенцію Європи.

У країнах, які приєдналися до ЄС з 2004 року, ВВП на душу населення зріс з 52% до 80% від середнього по ЄС. Розрив зменшився більш ніж вдвічі завдяки інвестиціям і підтримці програм політики згуртованості.

У довгостроковій перспективі очікується, що кожен євро, інвестований у політику згуртованості, забезпечить 3 додаткові євро ВВП.

Ось чому Світовий банк описує Європу як машину конвергенції, а політику згуртованості як її двигун.

Це вигідно всім нам. Збільшення торгівлі, збільшення інвестицій і розширення ланцюгів постачання означають, що до 2030 року ВВП на душу населення буде приблизно на 1% вищим для ЄС загалом.

Як ви знаєте, всі країни можуть отримати вигоду, як безпосередньо, враховуючи те що згуртованість є політикою для всіх регіонів, так і опосередковано, через позитивні супутні ефекти.

І справді, політика згуртованості була також важливим інструментом для власного шляху конвергенції та регіонального розвитку Німеччини після Возз’єднання.

Підтримка політики згуртованості Німеччині зросла до 9,4 мільярдів євро в 1994-1999 роках, з 2,4 мільярдів євро в попередній період. А в поточному періоді 2021-2027 років Німеччина отримає загалом 20 мільярдів євро від політики згуртованості.

Протягом багатьох років, від сприяння успішному завершенню «проєктів німецького об’єднання дорожнього руху», до зміцнення інноваційних екосистем і Mittlestand, забезпечення дослідницької та інноваційної інфраструктури і робочих місць для тисяч дослідників, політика згуртованості принесла користь Німеччині, як і іншим країнам-членам ЄС.

Я з нетерпінням очікую завтра відвідати Дрезден, столицю «Силіконової Саксонії», і побачити на ділі, як місцева винахідливість, розумна спеціалізація, зосереджена на інноваціях і оптимальне використання фінансування ЄС і національного фінансування, сприяють регіональній конкурентоспроможності.

Німецькі компанії також особливо успішно скористалися торговельними та експортними можливостями, які відкрилися завдяки регіональному зростанню по всій Європі.

Наприклад, у моїй країні компанія Siemens Mobility виграла контракт на модернізацію Лісабонського метро за кошти європейських фондів.

Проте, якщо конвергенція на національному рівні є реальністю в Європі, ще є багато роботи попереду коли справа доходить до субнаціонального рівня.

ВВП на душу населення східних земель становить приблизно 80% від західних земель.

Значні диспропорції в регіональній конкурентоспроможності в Німеччині, а також розрив між селом і містом ще належить усунути.

І, якщо подивитися ширше, це стосується не тільки Німеччини, але й всієї Європи, регіональні диспропорції та стагнуючі території продовжують існувати, гальмуючи наш розвиток.

 Там, де економічний потенціал різних територій не повністю розкритий і не використовується, це перешкоджає загальній конкурентоспроможності Європи на світовій арені.

Отже, політика згуртованості є надзвичайно важливою: інвестуючи в інфраструктуру, інновації, цифровізацію, навички та інші ключові сфери, вона допомагає всім регіонам підвищувати їхню конкурентоспроможність, зміцнювати ланцюги створення вартості та отримувати вигоди від Єдиного ринку. Цитуючи Енріко Летту, який слідує за Жаком Делором: «Ефективна політика згуртованості… завжди була і залишатиметься основною умовою для успіху єдиного ринку».

Дозвольте мені тепер звернутися до трендів, які впливають на формування майбутньої політики згуртованості.

У наступні десятиліття зростання ЄС буде формуватися трьома основними переходами: зеленим, цифровим та демографічним.

Ці переходи відкривають нові можливості. Наприклад, очікується, що у зеленій економіці з’являться 2 мільйони нових робочих місць по всій Європі: у сфері переробки, відновлюваних джерел енергії та глибокої реновації.

Промисловий план «Зеленої угоди» спрямований на надання нового імпульсу європейській конкурентоспроможності. І тут також політика згуртованості повинна відігравати роль, надаючи усім регіонам шанс бути в авангарді технологій з нульовим рівнем викидів і стратегічних технологій, сприяючи рівним умовам для всіх.

Але, водночас, ці переходи вимагають глибоких структурних змін.

Цифровізація змусить традиційні компанії швидко адаптуватися – а це не так просто.

Зелений перехід вимагатиме нових секторів та нових навичок, тоді як старі зникатимуть.

Такі інструменти, як Фонд справедливої трансформації, який я запустила на початку цього мандату, в якому Німеччина є другим найбільшим бенефіціаром – забезпечують соціальну справедливість, підтримують найбільш вразливі регіони та працівників, і залишатимуться актуальними.

Відвідавши Бранденбург на початку мого мандату, я з нетерпінням чекаю на візит до Боксберга завтра, де Фонд справедливого переходу допоможе у переході на зелений водень.

Нарешті, демографічні зміни означають, що деякі регіони стримуються в розвитку через нестачу навичок та робочої сили.

Як ви знаєте, це є особливою загрозою в деяких східних землях, які зіштовхуються з нестачею талантів. Тому, якщо не вирішити ці проблеми, існуючі виклики на регіональному рівні можуть призвести до затяжного застою, або того, що ми називаємо пастками розвитку.

Існують чіткі докази того, що тривалість перебування регіону в пастці розвитку сильно корелює з вищим рівнем євроскептицизму в тому, що ми називаємо «географією незадоволення» – або «помстою територій, які не мають значення».

Тож у майбутньому структурні інтервенції політики згуртованості будуть потрібні більше, ніж будь-коли.

Як ми можемо забезпечити, щоб майбутня політика згуртованості залишалася ефективною у виконанні цього завдання? Це питання спонукало мене ініціювати широку рефлексію щодо майбутнього цієї політики. Я була рада отримати багато пропозицій від академічних експертів, держав-членів, регіонів та зацікавлених сторін, включно з німецькими землями.

Хоча дебати ще не закінчені, існує зростаючий консенсус з ряду питань. Ми повинні зберегти фактори успіху політики згуртованості: це політика, яка базується на територіальному підході, з акцентом на розвиток територій, заснована на партнерстві та моделі багаторівневого врядування.

Але ми також повинні вносити зміни для її модернізації.

По-перше, політика має бути ще більше адаптованою до особливостей кожного регіону Європи. Їхні вихідні позиції, пастки розвитку, з якими вони стикаються та впливи цих різних викликів у кожному регіоні будуть дуже асиметричними. Ось чому єдиного підходу для всіх не існує. Спрощення важливе, але це не повинно означати «націоналізацію». Політика повинна залишатися територіально орієнтованою.

По-друге, інвестиції є необхідною, але не достатньою умовою для розвитку. Тому ми повинні розглянути, як найкраще інтегрувати сильніший реформаторський вимір у політику – реформи, які націлені на важелі розвитку, сприяють продуктивності, інноваціям та навичкам, подоланню перешкод для зростання.

Але я хотіла б підкреслити, що ці реформи повинні бути адаптовані до конкретних потреб і ситуації кожного регіону та держави-члена.

Крім того, сильний акцент на стимулюванні, а не на санкціях, сприятиме кращому засвоєнню реформаторського порядку денного, що підтверджується знову і знову успіхом Інструменту технічної підтримки у межах реформи мого портфоліо.

По-третє, щодо адміністративної спроможності – спрощення правил недостатньо. Необхідне сучасне, добре оснащене, кваліфіковане публічне управління, щоб подолати парадокс впровадження, коли регіони, які найбільше потребують інвестицій, також мають найбільші труднощі з освоєнням коштів.

По-четверте, ми повинні інтегрувати більше гнучкості в систему, щоб перейти від разових рішень для надзвичайних ситуацій до вбудованої здатності реагувати на кризи та зміни.

Під час кризи COVID-19 політика згуртованості відіграла важливу роль в зупиненні подальшого поглиблення диспропорцій, і ми побачили набагато швидше відновлення економіки, зокрема, на регіональному рівні, порівняно з фінансовою кризою 2008 року, завдяки по-справжньому європейській та іншій формі реагування.

Тож нам потрібна сильна політика згуртованості та значний бюджет ЄС, який перевищує стелю в 1% колективного багатства ЄС. Це єдиний спосіб задовольнити існуючі потреби та майбутні виклики, зберегти політику згуртованості для всіх регіонів, а також виконати обіцянку Європи, що з якими б викликами ми не зіштовхувалися, ми будемо долати їх разом, нікого не залишаючи позаду.

Це прописано в конституції Німеччини – прагнути досягнення еквівалентних умов життя між територіями, а також закріплену в договорах ЄС мету: підтримувати конвергенцію та збалансований територіальний розвиток для більш конкурентоспроможного та стійкого Союзу.

У нас є ця спільна мета в наших спільних основних законах. Зараз це потрібно реалізувати через спільну політичну волю та спільні дії на європейському, національному та регіональному рівнях. І я розраховую на вас, що ви будете активними на шляху до цієї мети – змінити життя людей на краще.

 

Частина 2. Політика згуртованості в Україні

2.1. Згуртованість та безпека[4]

У попередніх параграфах, де йшла мова про політику згуртованості в ЄС, ми уже наводили висловлювання єврокомісара з питань політики згуртованості ЄС Елізи Феррейри:

«Відсутність згуртованості є ризиком для безпеки, оскільки ним можуть легко скористатися супротивники Європи та демократії; це гальмує нашу продуктивність, оскільки частина нашого потенціалу не використовується; це загроза для наших суспільств, оскільки ділить їх на заможних і бідних; це небезпека для наших демократій, оскільки підживлює екстремізм і радикалізм».

Пані Еліза у дуже концентрованому вигляді сформувала залежність безпеки від згуртованості європейського простору. Для України, яка зараз веде війну за виживання з російською федерацією, поняття згуртованості набуло більшого сенсу і стало синонімом стійкості у боротьбі з зовнішньою агресією.

У цих умовах, зміст поняття згуртованості у нас стає дещо ширшим від європейського, а роль не економічних, а соціально-ментальних, історичних, культурних, релігійних чинників є найбільш значним.

Проблеми української політики є, на жаль, традиційними – відсутність відповідального лідерства і завчасна робота з викликами. Ми зазвичай тягнемо з прийняттям рішень тоді, коли їх можна прийняти заздалегідь і таким чином пом`якшити негативні впливи зовнішніх та внутрішніх викликів. Подібна ситуація і зі згуртованістю. За 30 років незалежності, по суті, не було жодної державної програми, спрямованої на дослідження ситуації із згуртованістю в Україні та вжиття заходів для її поліпшення перед загрозою зовнішнього вторгнення та внутрішньої дестабілізації через міжрегіональні відмінності.

Посилення сепаратизму за російської підтримки у низці основних регіонів країни, анексія Криму, пряме вторгнення російських військ в 2014 році, повномасштабна війна, яка розпочалась в лютому 2022 року і якій не видно завершення, вимагають переосмислення підходів до політики, яка здійснювалася в Україні до 2022 року і яка має бути трансформована під час війни щоб забезпечити формування згуртованого українського простору.

 

Недавня історія

 У центрі Києва біля Головпоштамту стоїть знак, від якого в різні напрямки вказано відстані до міст – обласних центрів. Найбільші відстані сягають понад 900 км. Україна таки велика за розмірами країна, але її регіони не надто пов‘язані між собою транспортними магістралями, традиціями переміщень людей, економічними та культурними зв‘язками. Так буває у більшості країн подібних нам за розміром. Але у нас до цього додаються й інші фактори: перший – різні українські регіони сформувались у складі різних державних утворень і мають свої етнічні, мовні, релігійні, культурні відмінності; другий – український політичний клас тривалий час використовує міжрегіональні відмінності для отримання мандатів у парламенті чи завоювання посади Президента, підживлюючи, таким чином, відмінності і переводячи їх у міжрегіональні протистояння; третій – поруч з Україною знаходиться найбільша за територією держава у світі –  Російська Федерація, яка так і не змирилась з існування незалежної України, і яка робить все для руйнування української держави, використовуючи для цього весь спектр доступних засобів, від інформаційних спецоперацій, спрямованих на створення в українців відчуття «набутої неспроможності» до інспурування та підтримки сепаратистських організацій та відкритої збройної агресії і актів відвертого тероризму.

Безпека України, можливість стримування російського агресора прямо залежить від внутрішньої стабільності України, єдності її простору та міжрегіональної згуртованості.

 

Територіальний вимір України: вчора та сьогодні

Донедавна територіальний вимір України розглядали або у найбільш спрощеному вигляді – Правобережжя та Лівобережжя, або у більш складнішому, де виділяли: Західну Україну – від Збруча і далі до західного кордону; Центральну – від Хмельниччини до Полтавщини і від Житомирщини до Кіровоградщини; Східну – Харківська, Донецька, Луганська, Запорізька області; Південну – Херсонська, Миколаївська, Одеська області та АРК.

При цьому ні у кого не виникало сумнівів, що саме Східна Україна є найбільш економічно розвиненою, найбільш урбанізованою і такою, яка задає вектор руху України, або принаймні не дає чітко визначитись з європейським вектором розвитку. Проте події 2014 року показали, що насправді ситуація з ідентифікацією міжрегіональних відмінностей та впливів регіонів на загальноукраїнський вектор суттєво змінився. Так само змінилась роль та політика Росії щодо руйнування української держави. Аби робити адекватні потребам сьогодення кроки для безпеки держави та кожного українця, варто згадати досить недавню історію нашого становлення.

Напевне трагічні обставини 2014 року, коли Україна зазнала значних людських та територіальних втрат, не можна розглядати у відриві від подій, які цьому передували. Початок варто шукати в розвитку процесів у Криму, регіоні, який найпізніше було включено до складу УРСР. Це була найслабша ланка українського державного простору, це єдиний регіон де українці складали меншість у структурі населення і де розміщувалась російська армія та флот.

Перші спроби Кремля відірвати Крим відбулись ще на початку 90-х, спочатку референдум про відновлення Автономної Республіка Крим (20 січня 1991 року), потім ухвалення кримської конституції, потім вибори президента Криму Мєшкова (січень1994).

Фото1. Початок 90-х. Севастополь.

Середина 90-х в Криму була дуже не спокійною, то була перша дуже серйозна спроба відірвати Крим від України. Тоді не вийшло.

Використовуючи слабкість на той час проросійських організацій, внутрішні суперечності між ними, зокрема між їхніми лідерами Цековим і Мєшковим, не надто сильну активність  Росії, яка сподівалась захопити всю Україну за кілька років, а не тільки Крим, українська влада, яка ще виглядала певним чином консолідованою, змогла зняти видиму частину проблеми. Мешкова усунули з посади, посаду президента Криму скасували, в Криму розмістили додаткові частини Республіканської гвардії.

Після такого фіаско в Криму Росія почала грати в довгу і уже не тільки в Криму. Проросійські організації почали створюватись і у різних українських містах та регіонах, політичні партії типу КПУ, СПУ, ПСПУ, ЗУБР, Русскій блок і т.п почали проникати у місцеві ради. Громадські рухи типу «Украінскій вибор», стали проводити відверту популяризацію ідеї «федералізації»[5] України, а по суті ослаблення держави і перетворення її у васальну «російську Україну». Поряд з цими, досить маргінальними партійками, які в першу чергу озвучували російські меми і готували найбільш радикальні кадри для майбутніх сепаратистських рухів, з’явилася Партія Регіонів, яка виглядала більш поміркованою російськоорієнтованою силою і саме вона стала найбільш прийнятною для регіональних еліт східної та південної України.

Парламентські вибори 2002 та президентські вибори 2004-го стали уже відвертим зіткненням двох ідеологій, в основу яких було покладено, зокрема й існуючі регіональні відмінності: західний та східний вектор зовнішньополітичної орієнтації розвитку України. Вся виборча кампанія з боку партій та кандидатів проросійської орієнтації була побудована за принципом гіперболізації територіальної відмінності. Україну поділяли на сорти за регіональним принципом, визначали що «Донбасс корміт всєх», що «бандєровскій Запад» нав‘язує всім своїх «фашистскіх» героїв і т.п. Мирний Майдан 2004 року так налякав прихильників російської орієнтації, що дійшло до «сьєзда Юго-востока в Сєвєродонецкє». Це була перша, дуже серйозна заявка на відторгнення частини української території. На щастя тоді цього не відбулось, сторони конфлікту зняли емоції, проте ніхто з режисерів та учасників цього дійства не поніс покарання. Можливо це стало певним сигналом для майбутніх сепаратистських виступів: готуватись потрібно серйозніше, а якщо не вийде – нічого страшного для учасників не буде.

Ілюстрація 1. Виборча листівка,  2004 рік, вперше публічно в українську політику внесено принцип розколу українського простору.

Наступний період 2005-2010 років характеризувався в Україні різними трендами. З одного боку все виглядало досить спокійно, за винятком постійних суперечностей між прем‘єрами та Президентом. Але тривожні сигнали з регіонів, які почали надходити все частіше і були все більш загрозливими, залишались поза увагою українських можновладців і ЗМІ.

Разом з тим, робота щодо руйнування державних інституцій різко посилилась. Місцеві ради, обрані в 2006 році почали приймати низку рішень відверто антидержавного спрямування – оголошення російської мови офіційною/регіональною; висловлення недовіри головам МДА відразу після формування ради за відсутності правових підстав; прийняття рішень про заборону входження у порти «кораблів НАТО»; оголошення області «вічно нейтральної та позаблоковою»… Всі ці рішення залишились поза увагою державних органів, місцеві ради не були розпущені, що і далі породжувало відчуття вседозволеності і безкарності. Партія Регіонів та її сателіти, які були в опозиції до «помаранчевої влади» діяли таким чином, ніби то чужа держава, нищили її підвалини в територіях, де контролювали місцеві ради, що формувало відповідне негативне відношення місцевого населення до української держави, яке незабаром вилилось у війну на Донбасі.

Поряд з цим, у період 2005-10 років почали з’являтися різні нібито стихійні рухи «територіальних громад» – ще одна вірусна технологія, яка проповідувала ідею, що українці можуть бути не громадянами, а просто «людьми», що вони можуть створювати так звані «територіальні громади» і обирати органи, які не входять в систему публічних органів влади України, але які підміняють собою такі органи. Активно просували ці ідеї особи афільовані з «Украінскім вибором», а сайт цієї організації містив різні інструкції, як творити ці «територіальні громади» і як не підкорятись українському правопорядку.

Малюнок 2. «Територіальні громади» – спроба творити альтернативну владу.

У ці ж часи виникають різні маргінальні ініціативи щодо «Новоросії» та «ДНР», хоча виглядало це якось не надто серйозно. Участь лідерів цих маргінальних груп у різних заходах в РФ, зокрема, на Сєлігєрі, видавалась елементом звичайної пропаганди, але за кілька років ці «діячі» очолять захоплення влади на сході нашої країни.

Не сформованість єдиного українського простору в межах усієї території України, слабкість державних інституцій та орієнтація українського політикуму впродовж 2005-10 років  на взаємопоборювання, а не формування національної солідарності та згуртованості держави, дали змогу поширити віруси, які руйнували українську державність і які запустили сценарії дестабілізації  низки  міст та цілих регіонів України.

Реванш на виборах 2010 року проросійських сил та згортання проєвропейського вибору України по суті стало повтором подій 2004-5 років тільки у більш гострому варіанті через відверте втручання Росії.

Війна весни 2014 року стала наслідком попереднього періоду – втраченого українським політикумом часу для формування єдиного українського простору.

У 2013-2014 роках карта міжрегіональної роз‘єднаності була взята на озброєння різного роду проросійськими силами, що призвело до спроби повалення української влади в різних основних містах багатьох регіонів України.

Прагнення зовнішнього та внутрішніх ворогів до розчленування України видно із нових карт 2014 року, які ширились просторами інтернету та на різних листівках, що активно поширювалися на півдні та сході України.

Малюнок 3. Нові ідеї розчленування України, 2014 рік.

На щастя, українські громадяни змогли зупинити навалу «народних» республік своїми рішучими кроками у Дніпрі, Харкові, Запоріжжі, Одесі. Але на Донбасі війна стала реальністю з двох причин – близькістю Росії та відкритим кордоном, через який на Донбас зайшли російські бойові групи та налаштованістю значної частини місцевого населення вороже до України, що було продуктом пропагандистської діяльності попередніх років, на яку не реагували українська влада.

 

Війна на Донбасі

22 лютого 2014 р. можна вважати офіційним стартом сепаратистського бунту в Україні. У цей день Харкові відбувся «з’їзд» депутатів усіх рівнів з південно-східних областей і Автономної Республіки Крим[6]. У дійстві взяли участь не тільки депутати місцевих рад, а й голови Луганської, Дніпропетровської, Донецької та Харківської обладміністрацій, які мали уособлювати собою державну виконавчу владу і були відповідальними за дотримання Конституції та законів України, міський голова Севастополя, а також губернатори Ростова-на-Дону, Воронежа і Бєлгорода (що взагалі виходить за межі розуміння)[7].

На «з’їзді» було прийнято кілька рішень, зокрема й рішення про передання «до відновлення конституційного порядку і законності в країні, легітимізації роботи центральних органів влади» повноважень на місцях органам місцевого самоврядування. Місцевому населенню учасники «з’їзду» рекомендували «самоорганізуватися для взаємодії з правоохоронними органами на місцях»[8].

Далі було захоплення будівель державних установ, створення «самооборон», псевдореферендуми і війна, відлік якої можна розпочати від 13-го квітня 2014 року, коли із засідки було розстріляно групу українських офіцерів, один з яких загинув.

 

Україна входила у реформи 2014 року в умовах сильного економічного виснаження, втрати Криму та розгортання жорсткого військового протистояння на Донбасі. Все це неминуче накладало відбиток на зміст, темпи та можливості фінансування реформ, зокрема децентралізацію та реформу державної регіональної політики.

 

Позитивні кроки 2014-2019

 Відразу після формування нового Уряду після подій Майдану 2014 було здійснено низку кроків, які повернули увагу держави до питання згуртованості держави, солідарності суспільства, створення умов для «зшивання» України.

По-перше, Україна, відразу після Революції гідності, не зважаючи на початок військових дій на Донбасі, розпочала процес децентралізації влади. 01 квітня 2014 року було ухвалено урядове розпорядження №333-р «Про затвердження Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади».

Причому, не зважаючи на зовнішній тиск та внутрішні проблеми, передача повноважень та бюджетних ресурсів почала здійснюватись до територіальних громад міст обласного значення та новоутворених об‘єднаних територіальних громад. Це був дуже важливий крок для творення згуртованості держави на нових засадах, адже кожна нова територіальна громада, яка виходила у прямі відносини з державним бюджетом України, ставала новим ланцюжком з центру в регіон, що скріплює державу.

Відсутність позитивного реагування на ухвалення Концепції на територіях, охоплених сепаратизмом, тільки підтверджувала припущення, що ці протести в територіях зовсім не пов‘язані з бажанням отримати додаткові повноваження для органів місцевого самоврядування, бути більш самостійними у вироблені місцевої політики. Ці події були інспіровані ззовні, підтримувались звідти і їхня мета була більш глобальна – руйнування України, як держави.

З‘явилась нова для України практика творення партнерств між сусідніми громадами, які стали укладати договори співробітництва територіальних громад, учасниками яких подекуди є більше 20 територіальних громад. Таким чином, створюється система вертикальних та горизонтальних зв‘язків між державною та територіальними громадами в Україні, оминаючи регіональний рівень, який за своєю природою, як показали описані вище події, тяжіє до політизації, яка може переходити у відвертий сепаратизм.

Все це стало можливим завдяки ухваленню протягом 2014-15 кількох дуже важливих законів – «Про добровільне об‘єднання територіальних громад», «Про співробітництво територіальних громад» та змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин.

По-друге, відбулись також серйозні зміни щодо державної регіональної політики та стратегічного планування регіонального розвитку.

Впродовж 2014-15 років було ухвалено два стратегічно важливих документи – Закон «Про засади державної регіональної політики» та Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2020 року, у якій вперше єдність українського простору було визначено стратегічним завданням державної регіональної політики. 

Також було запущено політично-нейтральний та прогнозований механізм фінансування регіонального розвитку за рахунок Державного фонду регіонального розвитку, який має формуватись в розмірі 1% доходів Державного бюджету України.

В Україні також було вперше запущено програму регіонального розвитку “Загальноукраїнська солідарність» в межах бюджетної підтримки регіонального розвитку за рахунок ЄС (Постанова КМУ № 827від 16 листопада 2016 р).

Мета програми: Створення умов для розвитку співробітництва між регіонами України у гуманітарній, культурній, освітній та інформаційних сферах; формування в регіонах більш високого рівня усвідомлення європейського вибору України, демократичних та моральних цінностей українців, підтримка та налагодження міжрегіональних коопераційних зв’язків, створення міжрегіональних проєктів розвитку.

Основні напрями:

Створення можливостей для співробітництва регіонів у сфері освіти, культури, історичних та культурологічних досліджень

(Обсяг фінансування проєкту з державного бюджету – 3 600 000 грн. – 6 000 000 грн.).

Створення центрів співпраці та обміну досвідом;  Проведення ринкових досліджень; Організація спільних культурних або спортивних заходів;  Створення міжрегіональних інформаційних ресурсів та платформ.

Формування привабливого образу регіонів в Україні, інтеграція регіональних ідентичностей у загальноукраїнську ідентичність

(Обсяг фінансування проєкту з державного бюджету – 3 600 000 грн. – 16 000 000 грн.)

Створення нового телевізійного та радіопродукту; розширення існуючих та створення нових каналів розповсюдження інформації.

Створення нових можливостей для розвитку і самореалізації вразливих та дискримінованих груп населення, зокрема внутрішньо переміщених осіб, ветеранів війни, учасників бойових дій тощо

(Обсяг фінансування проєкту з державного бюджету – 3 600 000 грн. – 36 000 000 грн.)

Впровадження програм підтримки бізнесу, серед вразливих та дискримінованих груп населення.

Сприяння інтеграції регіонів та у регіонах

(Обсяг фінансування проєкту з державного бюджету – 5 000 000 грн. – 48 000 000 грн.)

Впровадження спільних інвестиційних, гуманітарних та інфраструктурних проєктів, що сприяють покращенню міжрегіональних зв’язків.

 

Як видно із напрямів програми, вона по суті була першою спробою створити державну програму в розумінні політики згуртованості. Також реалізація програми була максимально наближеною до європейських практик: було створено систему експертної оцінки проєктів регіонального розвитку, які подаються суб`єктами, встановлено критерії оцінки та прийняття рішення щодо їх  підтримки на засіданні спеціальної комісії.

Загалом, з точки зору нормативного регулювання, ситуація щодо формування нової державної регіональної політики на основі згуртованості українського простору на кінець 2019 року виглядала досить непогано. Проте реальність мала низку проблем, які поступово загострювались.

 

2019-2024 роки: крок вперед, два кроки назад

 У 2019 році в Україні повністю змінилась конфігурація державної влади, в 2020 році було обрано новий склад місцевих рад. Нова влада зіштовхнулвсь з низкою проблем довготривалого характеру, вирішення яких не мало простих способів.

1. Українська юрисдикція не поширюється на АРК, найбільш населені частини Донецької та Луганської областей. Вздовж лінії розмежування існує де-факто територія з обмеженими можливостями діяльності підприємців та органів місцевого самоврядування, прикордонні з РФ райони потерпають від фактичного припинення транзиту через кордон, стагнації місцевого підприємництва та прискореного скорочення населення.
2. Понад півтора мільйони вимушено переміщених осіб (ВПО), значна частина з яких сконцентровані у Харківській, Дніпропетровській, Запорізькій, Київській областях. Розселення ВПО поза межами Донецької та Луганської областей свідчить про малу ймовірність повернення цих людей у місця свого постійного проживання навіть після звільнення цих територій.
3. Значна частина найбільш рейтингових телеканалів просувають російські наративи, показують сюжети, які спрямовані на розкол суспільства.
4. Багато українських політиків не називають війну війною, а Росію не вважають агресором.
5. Відбувається конкуренція загальнонаціональної та деяких регіональних ідентичностей.
6. Прискорено формується за кремлівськими лекалами окрема регіональна ідентичність в територіях сепаратистських «ДНР-ЛНР».

Домінування регіональної ідентичності над загальноукраїнською на Донбасі та в АР Крим спростило Росії завдання по дестабілізації та захопленню цих регіонів.

Станом на 2019 рік в межах суверенної території України перебували поза українською юрисдикцією  дві території – Крим та частина Донецької та Луганської областей, де активно формується зовсім інша, відмінна від решти України, регіональна ідентичність, наближена до російської.

Це особливо добре видно на результатах опитування проведених групою «Рейтинг» в 2016-17 роках, в подальшому таких опитувань не вдавалось проводити.

Жителям Донецької та Луганської областей з вільної та окупованої території ставилось одне запитання, з ким у вас більш спільного: з жителями інших регіонів України чи Росії.

Результати разючі. На окупованих територіях понад 40% вважають себе схожими на жителів Росії, а на не окупованих таких 17%.

Малюнок 4. Регіональна ідентичність Донбас (джерело «група Рейтинг»)

 

Який висновок можна зробити з цього малюнку:

Місцева ідентичність жителів підконтрольних Україні та окупованих територій суттєво відрізняється. На окупованих територіях формується ідентичність схожа з російською. Така нова ідентичність стає фактом і кожен рік окупації все далі розмежовує українську та цю нову територіальну ідентичність. Це слід враховувати, плануючи кроки щодо можливої інтеграції цих територій в Україну в майбутньому.

 

Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2027 року

  5 серпня 2020 р. Постановою КМУ № 695 було затверджено Державну стратегію регіонального розвитку на 2021-2027 роки. Для нас важливо, що у цьому планувальному документі досить детально було описано виклики, які варто розглядати через призму політики згуртованості:

«слабка інтеграція регіональних просторів у загальноукраїнський, що характеризується:

- подальшим зростанням асиметрії у рівнях розвитку регіонів та територій;

- моноцентричністю економічного зростання;

- обмеженим зв’язком між територіями, що пояснюється застарілістю та зношеністю інфраструктури, насамперед дорожньо-транспортної;

- нерівномірністю доступу до якісних послуг, суттєвим відставанням рівня життя більшої частини населення слаборозвинених територій (сільські малозаселені території, гірські території, монофункціональні міста тощо) від рівня життя міського населення;

- низьким рівнем платоспроможності населення, трудових доходів та бідністю серед працюючих;

- погіршенням стану навколишнього природного середовища, виснаженням природних ресурсів, нераціональним використанням територій, втратою біорізноманіття;

- хаотичною забудовою історичних населених місць, територій об’єктів всесвітньої спадщини, пам’яток культурної спадщини та історико-культурних заповідників, що призводить до неминучих втрат історико-культурного потенціалу та незбалансованого розвитку населених місць;

- зруйнованою економікою та інфраструктурою, накопиченням екологічних проблем, формуванням іміджу території “бойових дій” на Сході та Півдні України, що призвело до нівелювання інвестиційної привабливості територій;

- перевантаженістю інфраструктури агломерацій, незадовільним станом житлово-комунальної сфери та загостренням екологічних проблем у містах;

- нереалізованим транзитним потенціалом окремих регіонів;

- низьким рівнем міжрегіональної співпраці;

- неефективним використанням потенціалу прибережних територій, незадовільним екологічним станом у басейнах Чорного та Азовського морів;

- значними міжрегіональними відмінностями у сприйнятті громадянами векторів внутрішньої і зовнішньої політики».

По суті тут перераховані проблеми, вирішення яких є вкрай важливим для стійкості держави і по кожній з проблем може бути виокремлено завдання, які потребують вирішення та індикатори, що можуть свідчити про успішність виконання завдань.

Відтак у ДСРР2027 першою стратегічною ціллю визначено власне згуртованість України:

Стратегічна ціль I. “Формування згуртованої держави в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах”.

Також важливими новаціями Стратегії стало визначення функціональних типів територій, щодо яких мають застосовуватись схожі інструменти підтримки розвитку. Зокрема це сільські території у несприятливих умовах, прикордонні території у несприятливих умовах, гірські території, центри економічного зростання (регіональні полюси зростання), агломерації…

Проте  ухвалення Стратегії не завершило формування необхідних і достатніх для її реалізації документів. Зокрема, не було розроблено та ухвалено програм регіонального розвитку для окремих функціональних типів територій, по суті ліквідовано фінансовий механізм для реалізації державної регіональної політики – Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР).

Повномасштабна війна Росії проти України, яка розпочалась 24.02.2022 року суттєво вплинула на всі аспекти розвитку регіонів та громад. Питання безпеки, стійкості, відбудови зруйнованого, утримання жителів від виїзду стали більш пріоритетними, ніж розвиток на перспективу.

Проте крім воєнних викликів, на формування державної регіональної політики, а відтак і політики згуртованості, суттєвий вплив мало не обґрунтоване рішення про фактичну ліквідацію Міністерства розвитку громад та територій (Мінрегіон) через його об`єднання з Міністерством інфраструктури. По суті всі роботи в цих політиках були зупинені, кваліфіковані кадри втрачено. Рішення про відновлення Мінрегіону, прийняте через півтора роки після рішення про його ліквідацію, досі не реалізоване.

 

Оновлення Державної стратегії регіонального розвитку 2027 та згуртованість

Оновлення ДСРР2027 зумовлене викликами, породженими повномасштабним російським вторгненням, втратою значних територій, переміщенням мільйонів людей всередині України та вимушеною еміграцією понад 4 мільйонів українців.

Те, що відбулось через велику війну, суттєво вплинуло на регіональний вимір, адже через перемішування населення, релокацію підприємств всі попередні ознаки регіональних особливостей є сильно деформованими, натомість з’явились ознаки нового макрорегіонального поділу, насамперед через визначальний показник безпеки.

У попередні періоди стратегічного планування в Україні періодично виникали кволі дискусії про запровадження макрорегіонального планування. Хтось згадував совєтські «раднаргоспи», хтось апелював до «традиційних» макрорегіонів – Поділля, Полісся, Слобожанщина…

Але таке мікрорайонування виглядало дещо штучним чи архаїчним, тим паче, що в Україні тільки почала формуватись державна регіональна політика з урахуванням європейського досвіду. А в країнах ЄС регіональний розвиток зав`язаний в першу чергу на регіони так званої категорії NUTS2. Всі українські регіони якраз відповідають NUTS2, тому макрорегіональне планування для нас залишалось не актуальним.

Зараз ситуація суттєво змінилась. Війна внесла свої страшні корективи і сьогодні під російською окупацією знаходиться понад 109 тисяч квадратних кілометрів української території (18%).

В Україні, станом на кінець 2023 року, під окупацією Росії перебувають населені пункти п’яти областей України: Луганська (98% території), Запорізька (73%), Херсонська (72%), Донецька (57%), Харківська (2%) та повністю окупований півострів Крим.

Зараз не має достовірних даних, скільки українців проживає на окупованих територіях. За різними оцінками, йдеться про 4 мільйони осіб, які отримали російські паспорти, плюс діти та ті, хто поки ще не отримав паспорта РФ,  що загалом можливо складає близько 5 мільйонів осіб.

Крім цих прямих втрат територій через окупацію, українські регіони тепер потерпають через безпекові загрози, які є максимальними вздовж лінії фронту, україно-російського та україно-білоруського кордону (в дещо меншій ступені).

Малюнок 5. Безпекові макрорегіони України

Як видно із цієї карти-схеми, в межах суверенної території України досить чітко виокремлюються кілька макрорегіонів за таким показником, як безпека.

Це макрорегіон тимчасово окупованих територій, які зараз знаходяться поза українською юрисдикцією, також макрорегіони Фронтир, Опора та Тил.

Логіка віднесення територій до означених макрорегіонів виглядає таким чином:

Найбільш небезпечні території для проживання:  території в межах 5 км вздовж лінії фронту та україно-російського/білоруського кордону. Вони постійно знаходяться під загрозою обстрілів та вторгнення диверсійних груп, тому є малопридатними  для проживання та ведення економічної діяльності.

Небезпечні території для проживання та ведення економічної діяльності: території в межах 30 км вздовж лінії фронту та україно-російського/білоруського кордону є дуже небезпечними для проживання та ведення економічної діяльності.

Достатньо небезпечні території –  в межах 100 км вздовж лінії фронту та україно-російського кордону.

Для таких територій потрібні свої, особливі підходи щодо організації проживання там людей та ведення економічної діяльності.

У середньостроковій перспективі, навіть після припинення «гарячої фази» війни, територія вздовж кордону з РФ та лінії розмежування, буде найбільш небезпечною для проживання та ведення економічної діяльності.

Відтак розвиток економіки там має базуватись на таких галузях чи сферах, які не потребують підприємств з великими основними фондами і значною кількістю працівників, а передбачають деконцентрацію виробництва, мобільність, як наприклад, високотоварне сільське зернове господарство, лісівництво, добуток місцевих корисних копалин, тощо.

Натомість інші макрорегіони – опора/центр та тил є умовно безпечними, мають менші втрати від впливу війни і кращі можливості для розвитку галузей економіки, які потрібні в першу чергу Україні для перемоги.

Саме тилові регіони та частково центральні можуть і мають стати територіями швидкого економічного зростання, розміщення нових виробництв, зокрема оборонних. Звідси має поширюватись економічне зростання на схід разом із покращенням там безпекової ситуації.

 

Для цілей стратегічного планування та координації секторальних, політика в територіях має враховувати такий територіальний підхід щодо визначення безпекового статусу територій:

• територія відселення – 5 км вздовж лінії фронту/розмежування та україно-російського/білоруського кордону; найбільшої небезпеки – 30 км вздовж лінії фронту та україно-російського кордону;
• макрорегіон Фронтир – регіони, території чи їх частини, які потрапляють у 100 км зону вздовж лінії фронту та україно-російського кордону – Миколаївська, Одеська, Херсонська, Запорізька, Донецька, Луганська, Харківська, Сумська, Чернігівська області;
• макрорегіон Опора – у складі Дніпропетровської, Полтавської, Київської, Черкаської, Кіровоградської, Житомирської областей;
• макрорегіон Тил – у складі Вінницької, Хмельницької, Тернопільської, Чернівецької, Волинської, Рівненської, Львівської, Івано-Франківської, Закарпатської областей.

Відповідно до такого макрорегіонального поділу пріоритетами державної регіональної політики у визначених макрорегіонах варто встановити такі:

• тиловий макрорегіон (Тил) – швидке економічне зростання на інноваційній основі відкриття спільних підприємств із партнерами ЄС, релокованих підприємств; інтеграція вимушених переселенців у територіальні громади; створення логістичних імпортно-експортних центрів та нових транскордонних переходів.
• центральний макрорегіон (Опора) – розвиток оборонної промисловості та об`єктів, що підтримують обороноздатність країни, захищені аеродроми, виробництва; розвиток науки та досліджень подвійного призначення; освіта та професійна підготовка, спрямована на відновлення країни та її обороноздатність; ефективне сільське господарство з високою доданою вартістю завдяки переробці; формування бази для відновлення деокупованих та уражених територій.
• макрорегіон Фронтир - безпека проживання громадян; створення умов для часткового повернення жителів у місця із певною стабілізацією безпеки для проживання; розмінування та очистка територій від забруднень вибухонебезпечними предметами та речовинами; відновлення соціальної, транспортної інфраструктури та управління в територіальних громадах.

Оскільки згуртованість держави, регіону, територіальної громади в умовах війни стає ще більш важливішою, ніж у мирний період, оновлена ДСРР має мати пріоритетом створення умов для зміцнення української згуртованості у широкому розумінні цього слова: від української ідентичності до подолання асиметрії у розвитку регіонів та громад; від формування умов для безпеки проживання до кліматичних адаптацій.

Відтак, на наш погляд, система оперативних цілей, які розкривають зміст стратегічної цілі може виглядати таким чином:

 

Стратегічна ціль І. Формування згуртованої держави в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах
Оперативна ціль 1.1.   Забезпечити транспортну, інформаційну, культурну та економічну зв`язність усіх регіонів зі столицею	Оперативна ціль 1.2.   Забезпечити транспортну, інформаційну, культурну та економічну зв`язність усіх територіальних громад регіону з його адміністративним центром	Оперативна ціль 1.3. Забезпечити прийнятний рівень безпеки для проживання у територіальних громадах різних функціональних типів територій	Оперативна ціль 1.4. Підтримати розвиток регіональних полюсів зростання (РПЗ) та поширити їх позитивний вплив на суміжні території	Оперативна ціль 1.5.   Зупинити негативні тенденції та підтримати розвиток територій з особливими умовами для розвитку	Оперативна ціль 1.6.   Створення єдиної інтермодальної транспортної системи, що поєднує залізничні, автомобільні та водні шляхи і забезпечує швидке, економічно ефективне перевезення людей і вантажів.	Оперативна ціль 1.7.   Підтримка зеленого, низьковуглецевого переходу до чистої нульової вуглецевої регіональної економіки та адаптація до кліматичних змін

Як видно із цієї таблиці, нове наповнення «згуртованості» у ДСРР2027 може повністю відповідати розумінню політики згуртованості ЄС, про яку мова йшла у попередніх розділах цієї записки.

Перелік можливих оперативних цілей, завдань та індикаторів успішності для стратегічної цілі 1, розроблених експертами Інституту громадянського суспільства викладено у додатку 1.

 

Частина 3. Згуртованість регіонів та територіальних громад

У попередніх параграфах ми намагались показати зміст та важливість для ЄС та України політики згуртованості, в цій частині зроблено спробу перевести питання політики згуртованості з національного на регіональний та місцевий рівні.

Законом України “Про засади державної регіональної політики” в статті 3 визначено принципи державної регіональної політики. У ній зазначається, що державна регіональна політика реалізується на основі таких принципів, як “згуртованості – забезпечення просторової, політичної, економічної, соціальної, гуманітарної єдності України”. А напрямки державної регіональної політики, викладені у статті 6 вказують спрямування на “формування згуртованої держави в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах”.

У постанові Кабінеті Міністрів України №695 “Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки” зазначено, що “Стратегічною метою державної регіональної політики до 2027 року є розвиток та єдність, орієнтовані на людину – гідне життя в згуртованій, децентралізованій, конкурентоспроможній і демократичній Україні, забезпечення ефективного використання внутрішнього потенціалу територій та їх спеціалізації для досягнення сталого розвитку країни, що створює умови для підвищення рівня добробуту та доходів громадян під час досягнення згуртованості в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному та просторовому вимірах.” Досягнення стратегічної мети державної регіональної політики Постановою передбачається на основі “Формування згуртованої держави в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах.” Серед оперативних цілей та основних завдань, що забезпечують досягнення стратегічних цілей в Постанові визначено “Формування згуртованої держави в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах”.

Отже на національному рівні, закон визначає згуртованість, як пріоритет і мету державної регіональної політики, відтак згідно з тим же законом, стратегії розвитку регіонів і територіальних громад мають відповідати/не суперечити стратегічним та оперативним цілям, визначеним для Державної стратегії регіонального розвитку.

Регіони та згуртованість

Оскільки українські регіони та українські територіальні громади є досить великими за територією, охоплюють різні географічні зони, мають відмінності в системі розселення та економічному розвитку різних своїх частин, згуртованість для них не має бути порожнім звуком.

Однак, проаналізувавши щонайменше півтора десятки чинних Стратегій розвитку місцевих територіальних громад  та восьми Стратегій розвитку регіонів, приходимо до невтішних висновків, що навіть саме поняття “згуртованість” є або відсутнім взагалі, або вживається побічно, без подальшого розкриття у реальних планах реалізації зазначених стратегій. На жаль, серед Стратегій, що потрапили в наш огляд є і регіональні стратегії з містами мільйонниками, які не врахували надзвичайно важливий чинник успіху в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах – згуртованість.

Загалом в Україні практично не має жодного регіону, який би виглядав гомогоненно за різними складовими: щільністю населення, розвитком та структурою економіки, однаково доброю доступністю його територій до адміністративного центру, однаковими географічними умовами.

Наші західні регіони мають у своєму складі рівними і гори, північні – великі лісисті території з малими сільськими поселеннями, південні – з концентрацією населення у обласних центрах і великими відстанями між поселеннями. Частину регіонів розділюють великі річки, частина регіонів лежить вздовж дуже небезпечного україно-російського кордону.

Все це мало б знаходити своє відображення у відповідних регіональних стратегіях розвитку. Проте ситуація тут не виглядає надто позитивною.

Схема 1. Одеська область. Переважаюча мова, 2001 рік

На малюнку добре видно на прикладі Одеської області, наскільки важливою складовою для регіонального розвитку має бути регіональна згуртованість. Адже у цій області присутні серйозні обмеження щодо доступності до адміністративного центру області периферійних територій, особливо південно-західної частини, а також в області є території компактного проживання національних меншин. Натомість обласна стратегія взагалі залишає цю ситуація поза увагою[9].

Хоча у Стратегії розвитку Черкаської області в тексті говориться про “посилення регіональної згуртованості та взаємодії”, що має сприяти стратегічному успіху розвитку області, в самій Стратегії територіальній та соціальній згуртованості не приділяється належна увага, хоча територіально область розділяється річкою Дніпро і лівобережна територія області менше зав`язана на обласний центр є ніби периферійною щодо решти області, а ідеї щодо розвитку цієї частини не окреслені.

Так виглядає, що регіональні стратегії, підготовлені та ухвалені в 2020-21 роках не приділяли достатньо уваги збалансованому територіальному розвитку регіонів, не оперували поняттями територіальної, соціальної, економічної згуртованості і це має бути виправлено.

Ми розуміємо, що з тих часів пройшло не так багато часу аби зрозуміти реальну ефективність стратегій та їх вплив на розвиток регіонів. Тим паче, що на цей період припала пандемія ковіду, а з лютого 2022 року в Україні йде повномасштабна війна, розв’язана російською федерацією. За цей відносно короткий період наша країна значно змінилась. Суспільство помітно “подорослішало”, стало значно згуртованішим і об’єднаним спільною метою.

Короткострокові та й багато довгострокових цілей вимушено чи природно так чи інакше зазнають численних трансформацій. Тож ймовірно прийшов час переосмислити та переробити вже прийняті регіональні (обласні) Стратегії розвитку з врахуванням нових викликів, породжених війною та нових можливостей, що відкриваються на шляху європейської інтеграції.  При цьому варто враховувати і перевірений часом досвід кількох десятиліть “Договору про функціонування Європейського Союзу”,  де основою успіху розвитку спільноти є “дії, що ведуть до зміцнення його економічної, соціальної та територіальної згуртованості”.

Згуртованість територіальних громад

Інститут громадянського суспільства, працюючи останніми роками із територіальними громадами, досліджуючи їх потенціал та можливості для розвитку, зібрав багато практичного досвіду щодо важливості реального формування згуртованості у громадах, змісту, особливостей та складності цього процесу.

На основі численних опитувань, роботи з фокус групами жителів різних територіальних громад, враховуючи європейський досвід та українські реалії було створено певну загальну концепцію «згуртованості у громаді», яка базується на такому розумінні поняття згуртованості:

• Згуртованість територіальної громади є здатністю жителів територіальної громади, органів місцевого самоврядування, які вони обирають чи які формуються у територіальній громаді на підставі закону, об`єднувати зусилля та провадити дії, що забезпечують стійкість та розвиток громади в інтересах її жителів.
• Згуртованість громади базується на таких елементах: ідентичність, довіра, доступність, справедливість, взаємодія.

Виходячи із такого розуміння згуртованості, можна розкрити зміст кожного з елементів, що формують чи впливають на згуртованість громади.

 Ідентичність

 Ідентичність – наскільки всі/більшість жителів громади мають відчуття власної спільності та приналежності саме до цієї громади?

Насправді така ідентичність у більшості територіальних громад, особливо великих за територією, відсутня чи радше є на етапі свого формування. Адже створення об`єднаних територіальних громад не завжди відбувалось відповідно до Методичних рекомендацій із формування спроможних громад і тому зв`язки між жителями різних поселень громади лише зароджуються.

Для оцінки ідентичності варто підготувати певні нариси з історії поселень громади з обов`язковими елементами, які показують певну спільність між ними. Причому ці нариси мають скласти опис спільної історії громади, спільних традицій. Про це мають знати жителів різних поселень, така історія має бути максимально доступною, її мають викладати у школах громади.

Важливим елементом ідентичності є спільні традиції чи спільні свята у громаді, наявність спільного хору, спортивної команди тощо.

Не зайвим має стати розробка та затвердження місцевої символіки – герба, прапора громади, нагород, відзнак. При цьому поселення громади можуть мати свої герби, але тут важливо аби не протиставляти символіку усієї громади символіці поселень.

Малюнок 7. Логотип Баранівської міської територіальної громади

Розробка логотипу, гасла, всієї системи брендування громади є складовою створення привабливого образу громади, який позитивно впливає на ідентичність, а відтак і згуртованість громади.

Малюнок 8.  Аматорський сільський музей

У багатьох містах та селах є свої музейні кімнати чи навіть музеї. При сучасному підході такі музеї можуть стати важливими складовими формування ідентичності громади серед молоді і водночас центрами культурного життя, використання технологій, які дозволяють перетворити прості артефакти у цілі історичні розповіді.

Малюнок 9. Сучасний музей у місті Городок, Хмельницька область

Ідентичність визначається і певними традиціями і навіть певними виробами та харчовими продуктами, які стають реальним матеріальним брендом , як от кераміка у Опішні або ковбаса у Зінькові.

Малюнок 10. Оригінальна зіньківська ковбаса, яку традиційно виготовляють лише у містечку Зіньків на Хмельниччині.

 

Довіра

Довіра – наскільки достатнім для спільного життя та діяльності у громаді є рівень довіри всередині громади між її різними соціальними групами та до органів місцевого самоврядування громади.

Не секрет, що в Україні традиційно низькі рівні довіри до влади, особливо зниження довіри відбувається через 3-4 роки після виборів, це ускладнює роботу самої влади і породжує скепсис щодо її ефективності серед жителів громади. До цього можуть додаватись історично сформована недовіра між жителями окремих поселень на основі віри, мови чи певних традицій.

Варто періодично проводити опитування всередині громади, аби мати розуміння рівня довіри між різними суб`єктами у громаді.

Твердження	Довіряю повністю	Скоріше довіряю	Скоріше не довіряю	Не довіряю
Я довіряю членам своєї родини
Я довіряю своїм сусідам
Я довіряю жителям нашої громади
Я довіряю голові нашої громади
Я довіряю старості нашого поселення
Я довіряю нашим депутатам місцевої ради
Я довіряю нашому священику
Я довіряю нашому фермеру, що орендує мій пай
Я довіряю народному депутату України від нашого округу

Малюнок 11. Результати опитування щодо врахування інтересів периферійних поселень органами та посадовими особами територіальної громади.

 

Довіра формується на основі відкритості діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, поясненням своїх дій, залученістю до спільних дій жителів громади.

 

Доступність

Доступність – наскільки різні поселення громади пов `язані між собою дорогами, наскільки швидко і не дорого можна доїхати до центру громади з різних її поселень. Доступність до закладів освіти та охорони здоров`я у громаді є важливим і чуттєвим індикатором згуртованості.

Українські громади сьогодні є досить великими за територією, яка іноді може мати 1,8 – 2,1 тисячі квадратних кілометрів, а у складі громади може бути до 50-80 поселень.

Для таких громад доступність жителів до основних послуг, які надаються у громаді може бути основною характеристикою сприйняття громади своєю, чи ні. Адже децентралізація задумувалась саме з метою наближення послуг і влади до людини.

Тому тут має бути враховано нинішню мережу доріг, систему розселення та можливості розміщення старостатів, окремих робочих місць для працівників органів місцевого самоврядування громади.

Значний вплив на доступність адміністративних послуг може мати староста, за умови надання йому відповідних повноважень та ресурсів.

При проведення опитування у різних громадах, доступність – наявність доріг по яким можна доїхати до центру громади є основною проблемою, на яку скаржаться жителі віддалених поселень. Звичайно, бюджету навіть досить спроможної громади не вистачить аби побудувати асфальтовані дороги між усіма поселеннями громади, але потрібно шукати альтернативу і дороги із низьким навантаженням робити із гравійного покриття місцевого виробництва.

При дослідженні ситуації із доступністю варто оцінити, як часто, з якою метою і яким способом добираються жителі віддалених поселень громади у її адміністративний центр.

 

Приклад такого запитання приведено нижче:

Чи Ви або члени Вашого домогосподарства (у т.ч. діти/внуки) отримують у (назва адмінцентру/громади) окремі зазначені публічні послуги? Якщо «так», оцініть їх якість за 5-бальною шкалою, де 5 – «дуже добре», 1 – «погано».

 

ОДНА ВІДПОВІДЬ У КОЖНОМУ РЯДКУ		Оцінка, якщо отримують
		1	2	3	4	5	Не отримуємо таких послуг у громаді
1. Дошкільна освіта (дитсадки)		1	2	3	4	5	0
2. Середня загальна освіта (школи)		1	2	3	4	5	0
3. Медобслуговування у закладах охорони здоров’я первинного рівня (поліклініках, амбулаторіях)		1	2	3	4	5	0
4. Медобслуговування у закладах охорони здоров’я вторинного рівня (лікарня, пологовий будинок, діагностичний центр тощо)		1	2	3	4	5	0
5. Адміністративні послуги (реєстрація проживання, підприємницької діяльності, нерухомості, архівні послуги, довідки тощо)		1	2	3	4	5	0
6. Соціальний захист (призначення пільг, субсидій, допомога соціальних працівників тощо)		1	2	3	4	5	0

Малюнок 13. Які ваші основні причини поїздок в адміністративний центр громади?

Доступність це не тільки про можливості досить швидко і не обтяжливо дістатись з віддаленого поселення в адміністративний центр громади, це і можливість скористатись послугами бюджетних установ/закладів, які є найближче до людини: клуб, бібліотека, місцева рада…

Проведені нами опитування у декількох громадах свідчать, що інтерес до бюджетних закладів є досить низьким. Можливо через відсутність якоїсь цікавої для людей діяльності.

Інфографіка 1. Відповіді на запитання, як часто ви відвідуєте сільський клуб. Громада на понад 30 тисяч населення, майже 50 поселень у складі громади.

Проведення власної самодіагностики громади щодо аналізу використання можливостей різних бюджетних установ/закладів для забезпечення доступності послуг є важливою для розуміння ефективності існування мережі таких закладів і втручання для покращення їх ефективності.

 

Справедливість

 Справедливість – наскільки  послуги, які надаються у громаді,  доступні різним соціальним групам та жителям поселень. Наскільки економічні можливості домогосподарств у різних поселеннях є близькими чи навпаки різними?

Поняття справедливості є найбільш складним для вивчення та розуміння. Воно не має яскравих кількісних показників, але її відсутність відчувається людьми дуже гостро.

Часто у великих громадах побутує думка, що адміністративний центр живе за рахунок периферії, що саме у центр вкладаються основні ресурси, а периферійні поселення страждають.

Тут потрібна широка просвітницька робота, яка має показати жителям громади реальний стан речей у економіці та бюджетній сфері громади. Зокрема витрати на школи та дитячі садки по різних поселеннях громади, про те, що ці витрати є солідарними витратами громади і тому вирівнюються в межах громади. Цілком природньо, що у великих громадах, місцева економіка розміщується дуже нерівномірно і тому можливості домогосподарств в різних поселеннях щодо працевлаштування та отримання доходів є різними.

Прийняття місцевих програм, спрямованих на покращення доходів домогосподарств у поселеннях з низькою спроможністю є якраз виявом цієї справедливості.

Наприклад відсутність ФАПу у окремому поселенні може компенсуватись можливістю виклику соціального таксі для його відвідання у сусідньому поселенні чи в адмінцентрі громади.

При розробленні стратегії розвитку територіальної громади, при плануванні публічних інвестицій у громаду потрібно враховувати територіальний аспект – як рішення, дії чи інвестиції вплинуть на громаду загалом і як вони вплинуть на асиметрію можливостей у різних частинах громади.

 

Взаємодія

Взаємодія – наскільки жителі громади, її різні соціальні групи включені у спільну діяльність, наскільки є можливості, і якими є традиції комунікації жителів різних поселень між собою.

У багатьох громадах зі значною часткою сільського населення відбувається досить швидке скорочення сільського населення і однією з причин такого скорочення є відсутність соціалізації молоді, їм просто немає де знайомитись для створення сім`ї.

Взаємодія жителів громади між собою та разом із органами місцевого самоврядування є важливим елементом формування згуртованості.

Опитування у громадах показують, що у більшості громад взаємодія – це участь у місцевих виборах та місцевих святах.

Інфографіка 2. Взаємодія на прикладі опитування у громаді

Попри важливість для досягнення порозуміння у громаді та формування сталих зв`язків між різними групами проведення місцевих свят, варто більше звертати уваги на підтримку спільної іншої активності жителів, спрямованої на створення більш комфортного публічного простору у громаді.

Для цього варто оцінити готовність жителів громади до такої спільної діяльності. Як приклад результатів такого опитування наведено тут.

Інфографіка 3. Який внесок у розвиток громади ви готові внести особисто?

Як видно із інфографіки, тотальна більшість опитаних готові здійснювати певні роботи для підтримання благоустрою у громаді, це дуже добре, оскільки стан благоустрою впливає на багато складових життя у громаді, зокрема і налаштованість її жителів до виїзду із громади. Готовність жителів громади до спільних дій свідчить про потенційну згуртованість, яка може проявитись у різних ситуаціях. В Україні після початку широкомасштабного російського вторгнення потенційна згуртованість швидко переросла у різні формати спільних дій.

Віртуальний світ

В сучасних умовах комунікації у громаді значною мірою переходять у віртуальний простір. Майже всі дорослі і діти після 12-14 років зареєстровані у соціальних мережах, саме там вони спілкуються між собою, саме там створюються різні групи за інтересами. На жаль, переведення у віртуальний простір комунікацій може породжувати негативні моменти: люди не займаються спільною реальною діяльністю, прихованість дає змогу критикувати всіх і все без пропонування конструктивних альтернатив. Проте поряд з цим соціальні мережі можуть бути дуже ефективним швидким інструментом мобілізації. Якщо у громаді є своя власна сторінка у найбільш популярній соціальній мережі, якщо через неї є вихід на місцеві групи по інтересам, то будь-яка необхідна інформація чи ініціатива може бути дуже швидко донесена до більшості жителів громади.

Інфографіка 4. Найбільш популярні мережі у громаді (опитування лютий 2024 року)

Фото 2. Відновлення криниці, 01.03.2022 року. Мобілізація учасників через фейсбук

Як ми вже відмічали у попередніх параграфах, європейське розуміння згуртованості складається із територіальної, економічної, соціальної згуртованостей.

Оскільки одна із складових згуртованості загалом є соціальна згуртованість, що особливо помітно і важливо на рівні територіальних громад, органи місцевого самоврядування в територіальних громадах можуть здійснювати необхідні заходи, які можуть включати і не обмежуватись такими рекомендаціями:

• Підтримка освіти та просвіта для дорослих (наприклад, скандинавська система більдунг, в Україні ( https://www.facebook.com/bildung.in.ua);
• розвиток креативних індустрій (крафтове виробництво, традиційні та інноваційні ремесла, мистецтво);
• створення та підтримка комунікаційних майданчиків – онлайн і офлайн.
• організація клубу для перегляду та обговорення документального кіно (https://docuclub.docudays.ua/create/how/);
• на базі бібліотек організація книжкових клубів для презентації нових книжок і обговорень прочитаного;
• організація перегляду та обговорення вистав маленьких театрів;
• організація концертів музичних гуртів (приклад – https://www.facebook.com/story.php?story_fbid=401894156164003&id=100090302648540) ;
• підтримка спортивних секцій/клубів, проведення змагань/чемпіонатів;
• регулярні акції заохочення до розвитку звичок здорового життя;
• організація клубу настільних ігор для молоді і старше (наприклад, https://desktopgames.com.ua/ua/article/boardgames-opt.html)

Загалом, в залежності від громади, її розмірів, кількості поселень, структури населення і результатів досліджень, про які мова йшла вище, територіальна громада може включити у власну стратегію розвитку необхідні цілі та завдання, що сприяють формуванню згуртованості, або розробити та впровадити відповідну місцеву програму.

Методичні рекомендації з вивчення згуртованості у територіальній громаді та підготовки заходів з її поліпшення розроблені Інститутом громадянського суспільства на основі теоретичного вивчення та проведення досліджень у територіальних громадах різних складових, що впливають на згуртованість, викладені у додатку 2.

 

Підсумок

 Ця аналітична записка, не зважаючи на досить значний обсяг, містить коротко сформульовані теоретичні засади згуртованості та пропрацьовано практичні поради, які можуть бути корисними для територіальних громад, органів місцевого самоврядування різних рівнів врядування.

Ми намагались подати узагальнені погляди на можливості оцінки згуртованості, інтерпретування результатів досліджень та способів пошуку рішень, які б мінімізовували проблеми та реагували на виклики, які виникають.

Це не означає, що можуть бути лише такі рішення, про які згадується у цій записці. Згуртованість, як суспільний феномен, не має чіткого, усталеного нормативного регулювання, адже складається із частин, які часто є ціннісними, особистими, орієнтованими на культуру, соціалізацію, освіту, саме тому це безмежне поле для творчості, пошуку власних ідей та рішень.

 

Додаток 1. Система оперативних цілей та завдань, що забезпечують реалізацію стратегічної цілі І. Формування згуртованої держави в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах.

Додаток 2. Методичні рекомендації з вивчення згуртованості у територіальній громаді та підготовки заходів з її покращення

Додаток 3. Перелік публікацій та корисних ресурсів у сфері згуртованості для ознайомлення

 

Авторський колектив:

Анатолій Ткачук, Юрій Третяк, Роман Ткачук, Борис Білий, Євген Лапін

 Загальна редакція – Анатолій Ткачук

 

Дослідження проведено в рамках реалізації проєкту «Розробка рекомендацій щодо формування ефективних місцевих політик через вимірювання згуртованості громад», що реалізується ГО «Інститут громадянського суспільства» за  підтримки Міжнародного Фонду «Відродження». Зміст цього дослідження представляє позицію його учасників і не обов’язково відображає позицію Міжнародного Фонду «Відродження».

 

[1] За матеріалами https://www.csi.org.ua/news/polityka-zgurtovanosti-praczyuye-i-maye-vidpovisty-na-novi-vyklyky/, переклад оригінальної версії здійснено Інститутом громадянського суспільства

[2] https://www.csi.org.ua/news/prazka-deklaracziya-11-ty-ministriv-vidpovidalnyh-za-polityku-zgurtovanosti/

[3] https://www.csi.org.ua/news/pro-majbutnye-polityky-zgurtovanosti-yes-promova-elizy-ferrejry-u-bundestazi/

[4] За матеріалами  https://www.csi.org.ua/publications/zgurtovanist-ta-bezpeka-nebezzaperechni-mirkuvannya-ta-propozytsiyi/

[5] http://vybor.ua/article/zayavlenie/zayavlenie-obshchestvennogo-dvijeniya-ukrainskiy-vybor-1.html

[6] https://www.bbc.com/ukrainian/politics/2014/02/140222_kharkiv_nk

[7] Там же.

[8] https://helsinki.org.ua/wp-content/uploads/2018/05/New.pdf

[9] https://oda.od.gov.ua/statics/pages/files/5e4e655ff2e7e.pdf