Аналіз проекту Закону України «Про місто Київ – столицю України»

Номер, дата реєстрації: 2143-3 від 24.09.2019

Сесія реєстрації: 5 сесія IX скликання

Редакція законопроекту: Основний

Джерело: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=66939

Проект вноситься народними депутатами України О. В. Ткаченко та ін.

Обґрунтування необхідності ухвалення законопроекту:

Автори законопроекту аргументують необхідність ухвалення нового закону про столицю (чинний діє з 1999 року) низкою особливостей, які має місто Київ відповідно до Конституції України. Перш за все, за ч. 7 статті 20 КУ Київ є столицею України та згідно з частиною третьою статті 133 КУ має спеціальний статус, який визначається законами України. Низка положень Конституції України визначають особливе правове регулювання статусу міста Києва, зокрема:

• статус столиці України визначається виключно законами – пункт 16 частини першої статті 92;
• особливості здійснення виконавчої влади у місті Києві визначається окремим законом України – частина друга статті 118;
• особливості здійснення місцевого самоврядування в місті Києві визначається окремим законом України – частина друга статті 140.

Чинний закон «Про столицю України – місто-герой Київ», на думку авторів законопроекту мав визначити спеціальний статус міста Києва, як столиці України, та врегулювати особливості здійснення виконавчої влади та  місцевого самоврядування у місті, однак, на думку авторів, «містив безліч колізій та суперечностей, які робили незрозумілим правовий статус та взаємовідносини між органами державної влади та місцевого самоврядування міста Києва та ускладнювали можливість здійснення ефективного врядування в місті».

Понад те, на переконання авторів проекту внаслідок ухвалення 2010 року змін до цього закону (від 07.09.2010 р., № 2500-VI) щодо порядку утворення районних рад, наявна система організації місцевого самоврядування та здійснення виконавчої влади у столиці України місті Києві була «повністю зруйнованою: представництво територіальних громад районів міста Києва було ліквідовано, і в руках одного посадовця по суті сконцентрована надмірна влада, що повністю суперечить принципу поділу влади в Україні».

Автори переконані, що «у підготовленому законопроекті пропонується… виправити існуючий незадовільний стан організації органів державної влади та місцевого самоврядування в Києві через запровадження відповідно до Конституції України більш ефективного правового механізму поділу влади в столиці України».

Суть законопроекту:

Законопроектом пропонувалося здійснити цілу низку кардинальних новацій в організації місцевого самоврядування та виконавчої влади в Києві, зокрема відновити районні ради у місті Києві, як представницькі органи жителів районів Києва, розділити повноваження та розмежувати посади Київського міського голови та голови Київської міської державної адміністрації. За пропозиціями авторів проекту Київський міський голова буде очолювати Київський магістрат – виконавчий орган Київської міської ради, головувати на засіданнях Київської міської ради, а голова Київської міської державної адміністрації буде здійснювати нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування та координувати діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади.

Автори переконані, що проектом комплексно врегульовано питання щодо правового статусу міста Києва та особливостей місцевого самоврядування, у тому числі:

• спеціальний статус Києва;
• реалізація столичних функцій міста Києва;
• адміністративно-територіальний устрій міста Києва;
• організація міського життя на засадах сталого розвитку міста;
• взаємодія територіальної громади міста Києва та територіальних громад населених пунктів Київської області;
• місцеве самоврядування в місті Києві;
• статус Київського міського голови та його заступника з фінансових питань, заступника Київського міського голови – керуючого справами Київського міського магістрату та заступника Київського міського голови – Головного архітектора міста Києва;
• порядок забезпечення головою Київської міської державної адміністрації дотримання у місті Києві Конституції та законів України;
• стратегічне планування в місті Києві;
• стратегічні документи з розвитку міста Києва;
• інформаційні системи міста Києва;
• механізм контролю, аудиту та моніторингу в місті;
• функціонування Ратуші як єдиного вікна надання послуг.

Законопроект містив низку доволі екзотичних нововведень, які до того не використовувалися в українському законодавстві – магістрат, районна ратуша, амбасадор Києва, міський перелік деревної рослинності тощо.

Після ухвалення законопроекту в першому читанні 3.10.2019 його було підготовлено до другого читання й 16.09.2020 подано порівняльну таблицю, однак після цього невідомо з яких причин та всупереч Регламенту Верховної Ради України й далі відбувалося його «доопрацювання» й 8.11.2021 було подано ще одну порівняльну таблицю на основі докорінно зміненого варіанту законопроекту, підготовленого профільним комітетом ВРУ. Його обсяг скоротився з 31 до 20 сторінок, зникли цілі розділи та статті, причому це було зроблено не за пропозиціями народних депутатів – шляхом внесення правок до ухваленого в першому читанні проекту – а волюнтаристським способом – за пропозиціями невідомих (неназваних) осіб.

В такий спосіб з’явилися деякі ключові положення, які докорінно змінюють зміст проекту. Приміром, в статтю 35, яка стала статтею 14, внесено пункт 2 такого змісту:

«2. Київську міську державну адміністрацію не може очолювати Київський міський голова».

Його не було ні в початковому варіанті проекту, ні в пропозиціях депутатів, ні у варіанті, підготовленому до другого читання 2020 року. Власне заборона обіймати посаду, яка не ґрунтується на жодних підставах, виглядає щонайменше дивною, щоб не сказати антиконституційною, оскільки відверто порушує принцип рівності прав громадян, встановлений КУ: «Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом» (ч. 1 статті 24).

Зміст другої редакції проекту, підготовленої 2021 року до другого читання фактично зводиться до двох нововведень – розділення посад міського голови та голови КМДА та обов’язкового утворення районних рад як повноцінних органів місцевого самоврядування. Решта добрих намірів, заявлених у Пояснювальній записці та у первісному варіанті проекту, залишилися неартикульованими.

На превеликий жаль цих два кардинальних нововведення обійшли стороною як Головне науково-експертне управління ВРУ в своєму висновку від 30.09.2019 року, так і Головне юридичне управління в своїх трьох (!) висновках від 24.04.2020, 15.09.2020 та 05.11.2021.

Зауважимо, що ці два нововведення напряму стосуються фундаментальних положень Конституції України щодо Києва, як суб’єкта адміністративно-територіального устрою України (ч. 2 статті 133), та системи органів місцевого самоврядування України, до якої входять сільські, селищні та міські ради та їх виконавчі органи (ч. 3 статті 140). До цього ж відоме рішення Конституційного суду України від 25.12.2003 за № 21-рп/2003, яке визначає статус Київського міського голови та Київської міської державної адміністрації. Таким чином, ці кардинальні новації проекту не отримали належної правової оцінки.

Суспільні впливи та ризики:

Зрозуміло, що законопроект та дискусії навколо нього дуже політизовані, тому слід зосередитися, перш за все, на юридичних аспектах цього документу та, друге, на суспільних наслідках, які можуть мати місце в разі його ухвалення. Початкова редакція законопроекту досить широко дебатувалася в ЗМІ, (наприклад –  https://zn.ua/ukr/internal/naligach-na-stolicyu-325413_.html), тому слід зосередитися на кінцевій редакції, підготовленій всупереч Регламенту ВРУ профільним комітетом.

В усіх трьох висновках Головного юридичного управління ВРУ вказується на правову невизначеність багатьох норм проекту, які в підсумку будуть ускладнювати його застосування через різночитання (різне розуміння) цих норм. Плюс до того в законопроекті багато випадків, коли автори оперують юридичними термінами, не визначеними в законодавстві, приміром, «державна виконавча влада» в статті 13 остаточної редакції. В проекті багато посилань на норми «цього закону», які неможливо визначити, на віртуальне «законодавство», яке також неможливо адекватно встановити. В проекті використовуються словосполучення, приміром «належні умови», які є дуже широкими в своєму трактуванні, тому, фактично, є невизначені.

Однак перша принципова вада цього законопроекту (в усіх редакціях) полягає в тому, що автори починають виписувати (вигадувати) принципово нове законодавство про місцеве самоврядування та виконавчу владу для міста Києва в той час як в Україні, як в унітарній державі (а не федеральній! – стаття 2 КУ) законодавство має бути єдиним на всій її території. Посилання на статті 118 та 140 щодо особливостей здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування зовсім не означає, що норми базових законів «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні» можна перекреслювати та переписувати. Тим паче, що в КУ мова йде про здійснення, а не про інше (нове) законодавство для окремої території.

Друга принципова вада законопроекту, знову таки в усіх редакціях, полягає в глибокому нерозумінні його авторами відмінностей, які має місто Київ від інших міст України. Це – статус Києва як суб’єкта адміністративно-територіального устрою України, визначений ч. 2 статті 133 КУ:

«До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь».

Саме тому в Києві, як і в інших суб’єктах адмінтерустрою країни – областях, має бути державна адміністрація, яка має виконувати повноваження виконавчого органу місцевої ради. Адже нікого не дивує, що такі повноваження мають ОДА в 24 областях України?! Звісно, це створює колізію з ч. 3 статті 140 КУ за якою «Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи», однак цю колізію давно розв’язав Конституційний суд України, який визначив:

«Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади» (Рішення КСУ від 25.12.2003 за № 21-рп/2003).

Таким чином, усі намагання прирівняти Київ до звичайного міста країни – створити в столиці виконавчий комітет Київської міської ради – суперечать рішенню КСУ що, в свою чергу, суперечить КУ: «Рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов’язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені» (Стаття 151^-2).

Третя принципова вада законопроекту полягає в тому, що автори проекту порушують статус та права особи, яка обрана Київським міським головою. Зазначеним вище рішенням КСУ встановив:

«Київську міську державну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана  Київським міським головою, яка Президентом України призначається головою Київської міської державної адміністрації».

Отже, усі намагання розділити ці «посади та повноваження» суперечать духу й букві Конституції України, однозначні й беззаперечні тлумачення якої дав Конституційний суд України.

Четверта принципова вада законопроекту полягає в глибокому нерозумінні поняття «територіальної громади» та наслідків, які випливають з нього. Конституцією України встановлено, що органи місцевого самоврядування можуть створюватися лише територіальними громадами сіл, селищ та міст:

«Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи» (ч.3 статті 140 КУ).

До цього слід додати, що районні ради в містах – відсутні в Конституції України й це знайшло відображення в ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», за яким:

«Система місцевого самоврядування включає:

• територіальну громаду;
• сільську, селищну, міську раду;
• сільського, селищного, міського голову;
• виконавчі органи сільської, селищної, міської ради» (ч. 1 статті 5).

Отже, районні ради не є органами місцевого самоврядування в містах! Лише в другому пункті цієї статті вони згадуються як можливі утворення, однак це не надає їм статус органів місцевого самоврядування.

Так само в законопроекті нема відповіді на запитання – якщо Київська міська рада чи територіальна громада не ухвалить рішення про створення районних рад, як вони виникнуть та як забезпечити обов’язковість їх існування? Очевидно, що такої відповіді й бути не може.

З іншого боку з самого початку автори проекту в пояснювальній записці писали, що «представництво територіальних громад районів міста Києва було ліквідовано» (2010 року) тобто вважали, що такі громади існують. Тоді виникає питання – якщо місто Київ складається з територіальних громад районів, то де тоді міська територіальна громада? ЇЇ нема, отже, не може бути її представницького органу – Київської міської ради!

Зрозуміло, що це – нонсенс, іншими словами – дурниця. Звідси висновок – «районні громади» у містах існувати не можуть (як, до речі, і на територіях районів країни), що зрозуміло – адміністративний район в місті – штучне утворення, яке не має наслідком утворення «районної територіальної громади». Отже, вони не можуть мати свого представництва як органи місцевого самоврядування.

Зрозуміло, районні ради можуть існувати відповідно до законодавства, але це окремі від органів місцевого самоврядування утворення й для них треба виписувати правила функціонування закріплені рішеннями міської ради. Робити їх «обов’язковими» для Києва – повна нісенітниця. Як, до речі, й для інших міст.

В умовах децентралізації такий прецедент може мати непередбачувані наслідки, адже будь-яка частина міської територіальної громади, приміром колишнє село на цьому прикладі може вимагати собі статусу «району в міській громаді» та утворювати власний «орган самоврядування» – «районну в міській громаді раду». Все може призвести до відкриття «скриньки Пандори» та руйнації усіх здобутків реформи децентралізації.

Нарешті дві обставини практичного характеру, які випускають з поля зору автори проекту. Перша, це – руйнація вертикалі управління в Києві: якщо районні виконкоми не будуть підконтрольні виконкому Київської міської ради, (а саме це випливає з контексту законопроекту), то як тоді забезпечити єдину систему управління, виконання рішень Київради, єдину містобудівну політику? Адже, приміром, стаття 10 остаточного проекту передбачає: «утворення уповноважених органів містобудування та архітектури, до компетенції яких належить питання щодо надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок та виконання інших повноважень, визначених законом». За таких повноважень в столиці може проводитися 10, навіть 11 (в місті) окремих містобудівних політик.

Не забуваймо, що найвагомішою причиною ліквідації райрад 2010 року було повне розбалансування системи управління в Києві. Владу в райрадах тоді «захопили» представники різних політичних сил й діяли вони, перш за все, в інтересах своїх партій, а не жителів міста. Основною функцією депутатів райрад тоді був розподіл місць на ринках, паркувальних площ та встановлення МАФів.

Друга обставина прагматичного характеру, це – створення підґрунтя для двовладдя в Києві. Запропонований проект дає широкі можливості для втручання голови КМДА в справи місцевого самоврядування: «Голова Київської міської державної адміністрації та/або уповноважені ним заступники голови Київської міської державної адміністрації, керівники структурних підрозділів її апарату можуть брати участь у засіданнях Київської міської ради, районних у місті Києві рад та їх органів з розгляду питань, пов’язаних із реалізацією повноважень Київської міської державної адміністрації, висловлювати свої зауваження та пропозиції» (п. 4 статті 14).

Для цього голова КМДА матиме широкі повноваження: «Крім відповідних актів Київської міської та районних у місті Києві рад, їх виконавчих органів, забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування в місті Києві (далі – забезпечення законності) охоплює також рішення Київського міського голови, пов’язані зі здійсненням столичних функцій» (п. 2 статті 15).

Зрозуміло, що в умовах недостатньої професійної підготовки та низького рівня політичної культури в ешелонах центральної влади, конфлікти голови КМДА з міською владою будуть неминучі й вони будуть відбиватися на киянах лише в негативний бік.

Насамкінець зазначимо, переконання авторів законопроекту, що «в руках одного посадовця по суті сконцентрована надмірна влада, що повністю суперечить принципу поділу влади в Україні», виказане в пояснювальній записці, є повною нісенітницею. Принцип поділу влади зафіксовано в КУ: «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову» (ч. 1 статті 6), але він не має жодного стосунку до міської влади в столиці. Якщо мова про міського голову, легітимно обраного киянами та призначеного Президентом України в повній відповідності до законодавства головою КМДА, то ні законодавчу, ні судову владу він не здійснює, як і очолювані ним органи.

Висновок.

1. Запропонований проект закону «Про місто Київ – столицю України» підготовлено з брутальними порушеннями процедури, визначеної Регламентом ВРУ.
2. Цей проект не вирішує завдань, поставлених його авторами на самому початку. Проект містить безліч техніко-юридичних помилок та низку концептуальних вад, які свідчать про глибоке нерозуміння його авторами таких фундаментальних понять як територіальна громада та представницький орган місцевого самоврядування, принцип поділу влади.
3. Реалізувати обов’язкове створення районних рад в столиці на практиці може виявитися не лише неможливим, а й неодмінно призведе до втрати керованості міського господарства та руйнації системи управління в Києві.
4. Розділення посад міського голови Києва та голови КМДА, запропоноване в проекті, суперечить духу й букві Конституції України та рішенню Конституційного суду України від 25 грудня 2003 року за № 21-рп/2003.

 Олександр Сергієнко, експерт ГО «Інститут громадянського суспільства»

Цей матеріал підготовлений у рамках проєкту «Європейський Союз для сталості громадянського суспільства в Україні», що впроваджується ІСАР Єднання за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його зміст є виключною відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.