Аналіз проекту Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення Фонду розвитку сільських територій»

Номер, дата реєстрації: 5584 від 28.05.2021 

Сесія реєстрації: 5 сесія IX скликання 

Редакція законопроекту: Основний 

Джерело: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?id=&pf3511=72072  Проект вноситься народними депутатами Д. С. Костюком та іншими. 

Суть законопроекту:

Метою законопроекту його автори називають виконання доручення з розділу ІІ Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» від (№ 552-IX), яким передбачено створення у складі спеціальних фондів державного та місцевих бюджетів фондів розвитку сільських територій (ФРСТ). Щоправда це доручення було адресовано Кабінету Міністрів України – розробити та подати на розгляд Верховної Ради України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення таких фондів, але народні депутати вирішили попрацювати замість КМУ.

Понад те, якщо в Прикінцевих положеннях зазначеного закону йшлося про спрямування коштів на видатки розвитку інфраструктури, енергозбереження, освіти та медицини у сільській місцевості та реалізацію державних програм розвитку малих і середніх сільськогосподарських товаровиробників, то автори законопроекту цей перелік доповнили ще й видатками на розвиток мережі Інтернет, розвиток сільського туризму та послуг гостинності в сільській місцевості, сфери органічного землеробства та невизначеними «суміжними галузями».

Джерелами наповнення Фонду розвитку сільських територій є:

1) спеціальний фонд Державного бюджету України на відповідний бюджетний період;

2) спеціальний фонд бюджету місцевого самоврядування на відповідний бюджетний період;

3) надходження в рамках програм допомоги і грантів Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ тощо.

Для наповнення Державного ФРСТ автори законопроекту пропонують при складанні проекту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період визначати розмір Фонду розвитку сільських територій у обсязі не менше одного відсотка прогнозного обсягу доходів спеціального фонду Державного бюджету України. До цього долучаються надходження в рамках програм допомоги і грантів Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ тощо.

Для формування Фонду розвитку сільських територій у складі спеціальних фондів бюджетів місцевого самоврядування автори законопроекту пропонують взяти доходи бюджетів місцевого самоврядування, визначені пунктами 2-1, 2-2, 12 частини першої статті 69-1 Бюджетного Кодексу України (БКУ).

Кошти Фонду розвитку сільських територій (очевидно, автори мають на увазі Державний ФРСТ) направлятимуться на реалізацію державних програм розвитку, які відповідають пріоритетним цілям Програми діяльності Кабінету Міністрів України на відповідний рік. Розподіл коштів має здійснювати Комісія для оцінки та відбору програм і проектів, яку утворює Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну аграрну політику, державну політику в сфері сільського господарства та розвитку сільських територій, причому третина складу цієї комісії формується за поданням профільного Комітету Верховної Ради України.

Об’єднані (за виразом авторів законопроекту) територіальні громади мають подавати свої пропозиції з переліком і описом інвестиційних програм і проектів розвитку сільських територій центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну аграрну політику, державну політику в сфері сільського господарства та розвитку сільських територій. Ці пропозиції мають пройти попередній конкурсний відбір у комісіях, утворених об’єднаними територіальними громадами (імовірно автори мають на увазі не громади, а органи місцевого самоврядування – ради або виконкоми). Критеріями для розподілу коштів автори пропонують взяти площу земель, які перебувають у комунальній власності ОТГ та кількість зареєстрованих сільськогосподарських товаровиробників.

Автори законопроекту пропонують внести поняття фондів розвитку сільських територій в статті 70 та 71 БКУ і наповнювати їх на місцевому рівні через перерозподіл податку на майно, а саме забираючи 80% орендної плати за землі сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній та комунальній власності, до ФРСТ.

Окрім того, автори законопроекту пропонують фактично новий квазідобровільний податок – цільовий внесок на розвиток сільських територій України (доповнити статтю 69-1 БКУ пунктом 2^-2). Для цього пропонується доповнити статтю 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пунктом 7-1, який передбачає сплату відповідного цільового внеску при укладанні договорів оренди земель сільськогосподарського призначення (незалежно від форми власності). Без такого внеску договори оренди не зможуть отримати державну реєстрацію, для цього автори законопроекту пропонують внести відповідні зміни в Закон України «Про оренду» (ймовірно автори мають на увазі інший закон, «Про оренду землі») – доповнити статтю 6 частиною шостою такого змісту:

«Державна реєстрація права оренди земельної ділянки сільськогосподарського призначення (незалежно від форми власності) здійснюється після укладання орендарем договору з органом місцевого самоврядування про участь у розвитку сільських територій відповідної територіальної громади» (курсив – О. С.).

Відповідні зміни щодо введення цього «цільового внеску» автори пропонують зробити і в «Земельному кодексі України».

Суспільні впливи та ризики:

Авторам законопроекту в першу чергу слід було б визначитися щодо предмету закону – що саме вони розуміють під поняттям сільські території? Від цього залежить напрям використання коштів запропонованого фонду розвитку. З тексту законопроекту випливає, що для них це, перш за все території, де є виробництво сільськогосподарської продукції. Очевидно, що це дуже звужене розуміння. Один з можливих наукових підходів полягає в тому, що «При визначенні сільських територій необхідно враховувати просторово-географічний, антропологічний, ресурсно-виробничий, поселенсько-мережевий, організаційно-управлінський чинники та визначати як географічне середовище та як поліфункціональну, біо-соціо-еколого-економічну систему, яка розвивається у просторі та часі, де проживає і займається виробничою (сільськогосподарською) діяльністю населення, в межах територіальної одиниці, що діє в рамках закону, а також є місцем розміщення ресурсів для управління суспільним життям, вирішення проблем і розвитку відповідних територій»[1]. Тут акцент також зроблено на сільськогосподарську діяльність, однак за своїми функціями ці території можуть бути не лише сільськогосподарськими, а й промисловими, транспортними, рекреаційними і т. п. існують декілька підходів до визначення поняття сільської території, найбільш конструктивними виглядають два з них – просторовий та системний, за ними сільська територія – це просторова біо-еколого-соціально-економічна система, яка знаходиться поза урбанізованими центрами, зі специфічним природно-екологічним, соціальним, економічним та інституціональним середовищами і населенням, які на ній функціонують та проявляють свій потенціал з метою задоволення індивідуальних і суспільних потреб[2].

У сучасних реаліях України очевидно, що двополюсний поділ територій на міські і сільські є вже неприйнятний. Картина адміністративного, а разом з тим економічного, соціального, культурного та інших видів поділу країни суттєво змінилася – ми маємо територіальні громади, в яких відділити місто чи селище від навколишніх сільських територій – неможливо! І все це не просто географічний поділ на нові територіальні одиниці, це відображення розповсюдження урбаністичного способу життя на навколишні прилеглі громади сільських територій.

Тому без усвідомлення цих нових обставин, без визначення «адресата» цього законопроекту, пропозиція створення фондів розвитку сільських територій, просто втрачає сенс. Ну справді, якщо центром громади є місто, а навколо – села, себто сільські території, то чи можна в такій міській громаді, в рамках єдиного спеціального фонду бюджету громади, створювати фонд розвитку сільських територій? Ймовірно автори законопроекту й не ставили собі такого запитання, а без визначення що є сільська територія застосовувати цей закон неможливо. Якщо бути послідовними до абсурду, то тоді практично усі територіальні громади країни відносяться до сільських територій! Сільські громади – з очевидністю, а міські та селищні – за визначенням, оскільки включають в себе «колишні» сільські території.

Другою фундаментальною перешкодою на шляху втілення ідей цього законопроекту стоїть існування Державної стратегії регіонального розвитку 2021-2027 років та наявність регіональних стратегій розвитку областей, фінансове забезпечення реалізації яких, базується на Державному фонді регіонального розвитку. Автори законопроекту пропонують створити паралельні структури, до цих існуючих, на рівні держави та територіальних громад, з подібними процедурами відбору проектів та програм. Навіщо городити там, де вже щось стоїть?

Третє принципове заперечення проти ідеології законопроекту полягає в тому, що він іде всупереч ідеям децентралізації та співробітництва міських та сільських громад. Утворення спроможних громад, надання їм відповідних ресурсів та повноважень, особливо навколо міст та містечок направлено на те, щоб останні стали локомотивами або центрами економічного та соціального зростання для менш розвинутих навколишніх сільських територій. Натомість законопроект направлений на те, щоб розрізати громаду на село та місто – селу дам, а місту – ні!

Зрозуміло, що автори й не замислювалися над такими світоглядними постулатами. Весь законопроект пронизаний єдиним намаганням – створити сільгоспвиробникам таку собі державно-містечкову годівничку, з якої можна буде смоктати гроші на забаганки місцевих та регіональних баронів або загальнодержавних герцогів. Чого лише варта згадка про підтримку виробників органічної продукції, це і так доволі прибутковий бізнес, а його пропонують «підтримати»! З кишень платників податків, у яких і на «неорганічну» продукцію не завжди вистачає коштів.

Те, що авторам законопроекту й на думку не спадає про інші можливі варіанти розвитку сільських територій, окрім сільгоспвиробництва, стає очевидним із запропонованих критеріїв розподілу коштів майбутнього фонду – по площі сільгоспземель та по числу сільгоспвиробників, але не усіх, а лише офіційно зареєстрованих – фермерів та лендлордів.

Висновок. Запропонований законопроект іде всупереч державній регіональній політиці, реформі децентралізації, сучасним європейським трендам співробітництва громад та має єдину мету – створити бюджетну годівничку для задоволення апетитів сільгоспвиробників.

Олександр Сергієнко

Цей матеріал підготовлений у рамках проєкту «Європейський Союз для сталості громадянського суспільства в Україні», що впроваджується ІСАР Єднання за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його зміст є виключною відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

[1] Положаєнко О. В. Сутність поняття «сільські території» та його визначення в юридичній літературі / О. В. Положаєнко, С. І. Марченко // Науковий вісник Херсонського держав- ного університету. – 2013. – Т. 1, Вип. 3. – С. 149 – 151.

[2] https://www.problecon.com/export_pdf/problems-of-economy-2014-4_0-pages-127_132.pdf