Сьогодні у запитувачів часто виникає проблема з отриманням копій документів від розпорядників інформації: багато органів влади виставляють великі рахунки за друк документів. Виставлені суми в рази більші за вартість друку у будь-яких копіювальних центрах. Чому друк документів у деяких органах влади є дорожчим ніж у копіювальних центрах (для яких це заробіток), а також що входить у цю вартість, ми спробували розібратись у цьому аналітичному матеріалі.

Відшкодування друку: право чи обов’язок

Закон України «Про доступ до публічної інформації» гарантує кожному можливість отримати на запит інформацію, яка перебуває у володінні органу влади та інших розпорядників. Це право може бути обмежене лише у певних випадках, передбачених законом. Тому фактично кожен із нас може отримати необмежену кількість документів, якими володіє розпорядник. Задоволення таких запитів деколи призводить до надмірного навантаження на роботу органу влади. Йдеться як про фінансові ресурси(орган витрачає власні кошти на друк), так і кадрові: для копіювання залучаються працівники, які тривалий час не можуть виконувати інші обов’язки, і це блокує роботу органу влади у інших напрямах.

     
Приймаючи Закон України «Про доступ до публічної інформації» законодавець передбачив це та закріпив норму, яка на сьогодні (разом з оприлюдненням інформації на сайті) є єдиним запобіжником від надмірного навантаження на діяльність органу влади. У статті 21 цього Закону закріплено право розпорядника інформації встановити та вимагати відшкодування витрат на копіювання та друк.

Раніше ми уже роз’яснювали, у яких випадках запитувач повинен платити за надання на запит документів. Детальніше з цим можете ознайомитись за посиланням: https://cedem.org.ua/consultations/chy-zobov-yazanyj-zapytuvach-platyty-za-vidpovid-rozporyadnyka/

Встановлена у цій статті Закону можливість стягувати плату за друк документів є дискрецією розпорядника, тобто він може самостійно визначити доцільність встановлення цієї плати. Іншими словами, розпорядник має враховувати своє фінансове, технічне забезпечення, кількість працівників, які займаються доступом до публічної інформації, а також кількість і частоту запитів на інформацію. Зокрема тих, що вимагають друку значної кількості документів. Тому, якщо на практиці в органу немає потреби у відшкодуванні коштів за друк, він може не приймати акт, що встановлює розмір відшкодування. Натомість надавати копії документів на запит безкоштовно.

Водночас, якщо задоволення таких запитів дійсно потребує додаткових ресурсів, то розпоряднику варто прийняти нормативно-правовий акт, яким буде встановлено зазначений вище розмір. При цьому, розрахунок вартості витрат має бути обґрунтованим і залежати від реальних потреб та витрат розпорядника.

Також розмір відшкодування повинен бути встановленим в межах граничних норм, які затвердив Кабінет Міністрів України Постановою №740 від 13 липня 2011 року. Для копіювання та друку однієї сторінки документа формату А4 передбачено 0,1 відсотка розміру мінімальної заробітної плати станом на дату копіювання чи друку. На час ухвалення цієї Постанови сума становила 0,96 грн., а на сьогодні – 4,17 грн.  

Для порівняння, в одному київському копіювальному центрі вартість друку сторінки А4 на сьогодні складає 1 грн.

Проблема надмірно високого розміру відшкодування вже давно перебуває у центрі уваги громадських активістів і контролюючих органів. З цього приводу у 2018 році Уповноважений Верховної Ради України з прав людини вже зверталась до КМУ з проханням переглянути граничні норми, закріплені у Постанові №740. У заяві омбудсман звернула увагу, що «розміри граничних норм витрат на копіювання документів є необґрунтованими, оскільки очевидно, що фактичні витрати, які несе розпорядник на виготовлення копії однієї сторінки, є меншими. Відповідно, це призводить до накладення на запитувача надмірних фінансових витрат, що призводить до необґрунтованого обмеження права на доступ до публічної інформації». Уповноважена закликала встановити економічно обґрунтовані розміри граничних витрат на ксерокопіювання документів та їх друк. Проте запропоновані зміни до згаданої постанови КМУ досі не були внесені.

Що таке «фактичні витрати» та що саме розпорядники до них включили

Варто звернути увагу, що КМУ затвердив «граничні норми» витрат, а не сам розмір. Тобто, затверджені розпорядниками розміри повинні бути не більше цього максимуму.

У Законі України «Про доступ до публічної інформації» немає визначення чи переліку того, що повинно входити до фактичних витрат на копіювання та друк і механізму, який їх встановлює. На перший погляд, норма Закону є чіткою і зрозумілою: має бути врахована вартість матеріалів, витрачених на друк документів. Проте виявилось, що розпорядники інформації зрозуміли цю норму по-різному і включили різні «витрати».

Щоб з’ясувати, що для них є фактичними витратами, ми розіслали запити до 68 центральних органів виконавчої влади та деяких вищих органів влади, 22 обласних рад, 24 міських рад обласного значення, а також 24 ОДА. Окрім прохання надати встановлений ними розмір відшкодування, ми просили вказати і надати документ, який відображає, як було розраховано та встановлено вартість одностороннього друку документів формату А4. Адже він наразі є найпоширенішим форматом запитуваних документів.

Підсумувавши інформацію з отриманих відповідей від 138 органів влади, ми отримати такі результати:

• 12,32% розпорядників не встановлювали розміру відшкодування і повідомили, що копії документів надають на запити безкоштовно 
• 1,45% розпорядників самостійно не встановлювали розміру відшкодування, проте виставляють рахунки на підставі Постанови КМУ №740 
• 77,53% розпорядників встановили розмір відшкодування, не розраховуючи свої фактичні витрати (серед цих розпорядників і ті, хто не зміг на запит надати розрахунок або обґрунтування відповідного розміру), з них:
  • 63,77% розпорядників встановили відшкодування у розмірі 0,1 відсотка від розміру мінімальної заробітної плати (максимум).
  • 1,45% розпорядників встановили розмір у гривні, що дорівнював 0,1 відсотка від розміру мінімальної заробітної плати станом на дату затвердження розміру (не змінювався до сьогодні)
  • 7,97% розпорядників встановили розмір у відсотках, менших за граничні норми Постанови КМУ №740, в тому числі, у відсотках від розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб
  • 3,62% розпорядників встановили розмір у гривні  без прив’язки до якогось показника
  • 0,72% – один розпорядник прив’язав розмір до розцінок поліграфії, яка надає послуги з копіювання та друку
• 8,7% розпорядників розрахували свої фактичні витрати та встановили відповідний розмір
                       

Отже, абсолютна більшість органів влади (63,77%), акти яких ми досліджували, взагалі не розрахували свої фактичні витрати, а затвердили максимум, який дозволяє Постанова КМУ №740 – 0,1 відсотка від розміру мінімальної заробітної плати. Нагадаємо, що на даний час ця сума становить 4,17 грн і зростатиме зі збільшенням розміру мінімальної заробітної плати.

Серед розпорядників, які все ж таки виконали вимогу Закону, порахували свої фактичні витрати і надали на запит розрахунок чи інформацію про складові фактичних витрат, є 3 центральні органи виконавчої влади, 4 міські ради та 5 ОДА. До фактичних витрат на копіювання та друк були включені:

•         Вартість паперу
•         Вартість заправки картриджу (тонер )
•         Знос картриджу
•         Знос засобу копіювання/друку (амортизація)
•         Витрати на технічне обслуговування копіювального апарату
•         Електроенергія
•         Відновлення фотовалу
•         Заробітна плата
•         Нарахування на заробітну плату
                     

                    
Як бачимо, усі розпорядники включили до фактичних витрат вартість паперу та заправки картриджу, що не викликає сумніву у доцільності. Ці складові становлять більше третини загальної суми розміру відшкодування. Багато також додали витрати на обслуговування, ремонт, знос копіювального засобу. Такі витрати є досить приблизними і неточними, адже не можна точно передбачити, як часто і які саме деталі будуть виходити з ладу. Переважно це зовсім незначна частка від загального розміру (у декого витрати на обслуговування становлять 0,007 грн з розрахунку на сторінку). Проте включення цих витрат є допустимим лише у випадку, коли ці витрати реально можна розрахувати.

До речі, знос техніки можна розрахувати за формулою, наведеною у Інструкції з обліку основних засобів та інших необоротних активів бюджетних установ (відповідно до Методичних рекомендацій з бухгалтерського обліку основних засобів суб’єктів державного сектору для копіювальної техніки, знос розраховується відповідно до строку, зазначеного у категорії «Інші машини та обладнання»).

Водночас, важко погодитись із включенням заробітної плати працівників та нарахувань на неї у розрахунок. Наприклад, у одного з розпорядників копіювання 10 сторінок займає 1,5 хвилини, тому у вартість друку однієї сторінки включено суму заробітної плати за 9 секунд. Цю вартість можна легко вирахувати. Відшкодовуючи органу влади частину заробітної плати (скажімо за 1 годину, яку працівник був зайнятий копіюванням), запитувач фактично «викуповує» працівника на цей час. Проте не можна вважати плату працівнику витратою на сам друк.

Одним із обов’язків органу влади є забезпечення доступу запитувачів до публічної інформації – стаття 16 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачає призначення осіб, відповідальних за доступ і визначення їх завдань. Опрацювання і задоволення інформаційних запитів входить до посадових обов’язків відповідного працівника. Ці дії не можна вважати адміністративними послугами, за які запитувач повинен платити додатково.

Дехто може заперечити, що замість копіювання цей працівник міг би виконати іншу роботу, яка у нього є. Проте, опрацювання запиту, зокрема копіювання документів, і є обов’язком працівника. А заплатити за цю роботу – завдання держави, яка взяла його на себе, прийнявши Закон «Про доступ до публічної інформації». Але аж ніяк не запитувача. Тому відшкодування заробітної плати працівника органу влади не відповідає принципам Закону.

Водночас, не можна оминути увагою також той факт, що вартість друку чи копіювання у тих розпорядників, які включили у розрахунок заробітну плату, набагато менша ніж у тих, які не проводили розрахунки і затвердили максимум від граничних норм – 0,1 відсотка від розміру мінімальної заробітної плати.

Із позитивного можна відмітити, що ніхто з розпорядників не включав у розрахунок витрати, пов’язані з відправкою (вартість пересилання поштою, вартість конвертів, дисків чи інших носіїв інформації тощо), які не є по суті витратами на копіювання чи друк.

Моделі розрахунку фактичних витрат

За результатами цього дослідження ми виокремили три моделі розрахунку фактичних витрат:

1) Вартість розраховується окремо для конкретного запиту шляхом додавання складових витрат

Такий порядок закріплений у двох розпорядників і ґрунтується на розрахунку складових витрат. Сума фактичних витрат визначається окремо для кожному запиту та залежить від формату документа, заробітної плати працівника, який буде займатись друком, нарахувань на заробітну плату, витратних матеріалів і типу засобу копіювання. Тому, у заявці на виписку рахунку виконавець запиту повинен зазначити ПІБ і посаду відповідальної за друк особи, назву і тип копіювального засобу. Вартість друку розраховує управління бухгалтерського обліку на кожен окремий запит.

Ця модель дає органу певну гнучкість у разі зміни вартості витратних матеріалів, обслуговування копіювального засобу тощо, адже вартість друку розраховується відповідно до фактично витрачених коштів на їх закупівлю. Проте такий розрахунок має свої недоліки та ризики зловживань з боку органу влади. Без заздалегідь фіксованої суми чи прив’язки до якогось розміру запитувач не може мати легітимних очікувань щодо ймовірної вартості друку та не може перевірити правильність виставленої суми. У такому разіу суми, виставлені запитувачам за однакову кількість сторінок можуть відрізнятись: можемо припустити, що комусь документи можуть друкувати працівники з високою зарплатнею на дорожчому принтері. Це, у свою чергу, суперечить принципу юридичної визначеності та недискримінації, як умові ефективної дії верховенства права. Навіть якщо розпорядник передбачив, що коли сума фактичних витрат перевищує граничну норму, відшкодування здійснюється в розмірі цієї граничної норми.

2) Розпорядник розраховує витрати і встановлює фіксовану суму

Це найпоширеніша модель розрахунку фактичних витрат. Розпорядник розраховує вартість складових витрат друку однієї сторінки на конкретну дату і закріплює цю суму своїм розпорядженням, наказом, рішенням тощо. Рахунки запитувачам виставляють виходячи із цього розміру відповідно до кількості сторінок, які потрібно друкувати.

Така модель є найбільш правильною, хоча також має недолік. Передовсім, це пов’язано із фіксованістю цього розміру у той час, коли вартість витрат на друк зростає. З таким зростанням виникає потреба постійно змінювати, оновлювати розмір. Процес прийняття нового акту досить тривалий, адже потребує розрахунку і затвердження акту у Міністерстві юстиції України.

Тому, на сьогодні маємо ситуацію, коли багато розпорядників прийняли свої акти ще у 2011 р. і не змінювали встановлений розмір незважаючи на суттєве зростання цін на витратні матеріали. Тому у 12 органів вартість друку становить менше 1 грн.

Цікавою є практика однієї обласної ради. Цей розпорядник прийняв акт, яким закріпив розмір вартості друку на 2015-2017 роки. Тобто рада розрахувала вартість друку станом на 2015 р. і на наступні два роки встановила ціни з розрахунку інфляційної динаміки на рівні 11,2 відсотка. Розмір відшкодування у цієї ради зростав від 0,34 грн у 2015 р., до 0,38 грн у 2016 р. і 0,4 грн у 2017 р.

3) Розпорядник розраховує витрати і встановлює розмір у відсотках до мінімальної заробітної плати

За цією моделлю розпорядник розраховує вартість друку (скажімо, це 0,5 грн) і встановлює розмір у відсотках до розміру мінімальної заробітної плати (чи іншого показника) на конкретну дату (наприклад, станом на сьогодні це буде становити 0,01198% (округлюємо до 0,01%) у відношенні до мінімальної заробітної плати 4173 грн).

З одного боку, фактичні витрати з часом зростатимуть, як і мінімальна заробітна плата. Проте з іншого боку, немає жодних гарантій, що вони зростатимуть пропорційно і одночасно. А відтак, є ризик, що запитувачам доведеться платити більше, ніж фактично коштує друк документів. Тому, така модель не є оптимальною.

Труднощі надання копій документів на запит

Алгоритм надання на запит паперових копій документів приблизно такий:
                       

Всі ці дії працівників розпорядника обмежені конкретними строками, які закріплені у внутрішніх порядках опрацювання інформаційних запитів. Як бачимо, часом розрахунок і погодження суми займає більше часу та зусиль ніж сам друк чи копіювання. І це ускладнює роботу органу та є нераціональним використанням ресурсів розпорядника. А як наслідок, наших коштів, як платників податків. Саме тому багато з органів влади не встановлювали своїх розмірів відшкодування.  

Висновки

На нашу думку, в Україні запитувачі, оплачуючи виставлені рахунки, здебільшого не відшкодовують «фактичні витрати», а платять за надання інформації. Навіть якщо вартість друку зовсім невелика і є в межах граничних норм – це суперечить духу Закону «Про доступ до публічної інформації», який передбачив саме відшкодування витрат, понесених органом влади.

Наше дослідження доводить, що розмір відшкодування вартості друку у основних розпорядників країни є завищеним і необґрунтованим.

Зменшення граничних норм, яке пропонує Уповноважений ВРУ з прав людини, не вирішує проблему, хоча й покращить можливість запитувачів отримувати інформацію. Встановлення цих граничних норм могло б взагалі бути непотрібним, якби кожен із розпорядників обчислив фактичні витрати і включив до розрахунку однакові складові. Ціни у різних органів суттєво не відрізнялись би і не досягали б розмірів, які є зараз у більшості з них.

Також проблемою на сьогодні є прив’язувати розмір відшкодування до показників, що періодично змінюються. В першу чергу це стосується розміру мінімальної заробітної плати. Такі показники можуть збільшуватися непропорційно зростанню вартості витратних матеріалів. І, як наслідок, може виникнути ситуація, за якої запитувачі будуть платити значно більше ніж фактично коштує друк.

У цій ситуації варто було б надати розпорядникам єдині рекомендації щодо встановлення розміру відшкодування. Зокрема, потрібно роз’яснити, які складові можна включити до розрахунку, а також як саме їх розраховувати. Затверджені розміри відшкодування розпорядникам слід періодично змінювати відповідно до зростання цін на витратні матеріали. 

Тим розпорядникам, які все ж таки не рахували свої витрати, варто це зробити і затвердити обґрунтовані розміри. Це стосується як тих, хто затвердив розміри без розрахунку, так і тих, хто не затверджував, а виставляє рахунки на підставі Постанови КМУ №740.

Христина Буртник, юрист ЦЕДЕМ