Динаміка децентралізації в Луганській області: підсумки публічної дискусії

15 серпня в Сєвєродонецьку в Кризовому медіа центрі «Сіверський донець» відбулась дискусія на тему «Динаміка децентралізації в Луганській області», організована Аналітичним центром «Обсерваторія демократії». В обговоренні особливостей реалізації реформи децентралізації в східному регіоні України взяли участь експерти, представники громадських об’єднань та політичних партій, органів державної влади та місцевого самоврядування,  ЗМІ.

На початку заходу директор Аналітичного центру «Обсерваторія демократії» Вікторія Шевчук розповіла про головні цілі та завдання, а також основну діяльність Центру. Із аналітичними та моніторинговими політичними дослідженнями «Обсерваторії демократії», зазначила Вікторія Шевчук, можна ознайомитись на сайті Центру – http://od.org.ua, який, окрім цього, містить розділ «консультаційна лінія», що надає можливість для всіх зацікавлених суб’єктів політичного процесу подати електронний запит на політичну консультацію та отримати експертну відповідь на поставлене питання.

Децентралізація як вектор публічної політики

У вступній частині доповіді експерт Аналітичного центру «Обсерваторія демократії» Валентина Кисельова зауважила, що, метою дискусії є аналіз перебігу процесу децентралізації в східному регіоні України – на прикладі Луганської області і в порівняльному розрізі з аналогічними процесами в Харківській області.

Експерт акцентувала на тому, що існує певне вузьке розуміння децентралізації, яке зводить її до реформи зі створення ОТГ. Проте, дослідники Центру розглядають децентралізацію як вектор публічної політики і курс реформ, які стосуються не тільки створення ОТГ. Адже, у прийнятому Верховною Радою два роки тому «Плані законодавчого забезпечення реформ» курс на децентралізацію передбачається для самих різних сфер – правоохоронної, медичної, освітньої. У той же час деякі аспекти децентралізації досі так і не отримали правового фундаменту: новий адміністративно-територіальний устрій, інститут префектів, муніципальні дозори тощо.

Серед основних питань децентралізації Луганської області на розгляд учасників дискусії були представлені:

1. Політична і фінансова децентралізація.
2. Процес формування ОТГ і вибори в ОТГ.
3. Стратегічний розвиток і економічна спроможність ОТГ.

«Фон» децентралізації в Луганській області

Експерт виокремила основні місцеві політико-економічні умови, які на поточному етапі впливають на процес децентралізації в Луганській області.

Економіка Луганського регіону є найбільш постраждалою через збройний конфлікт на Донбасі: за підсумками виконання обласних бюджетів за 2016 рік Луганщина опинилася на останньому місці в Україні з власними доходами на рівні 2,5 млрд. грн. Для порівняння, у сусідній Харківській області цей показник – 12 млрд., при тому, що ні в одному регіоні, окрім Луганщини, не зафіксовано регресу в порівнянні з 2014 роком.

Більше того, у 2017 році доходи місцевого бюджету скоротилися на 36 %. І це на тлі «безпрецедентного» зростання місцевих бюджетів та бюджетів ОТГ (за підсумками перших 5-ти місяців 2017 року у загальних фондах всіх місцевих бюджетів зафіксований приріст – у порівнянні з аналогічним періодом 2016 року – на 34,3 %, а безпосередньо в бюджетах ОТГ – на 44,4 %).

Окрім традиційних причин (небажання йти на вибори, конфлікту локальних ідентичностей, амбіцій голів сільрад, протидії на районному рівні), в Луганській області додається своя специфіка – страх персональної відповідальності за майбутнє ОТГ і втрати гарантій державної підтримки. «Нові повноваження, які відкриває децентралізація, в контексті збройного конфлікту на Донбасі не стільки привертають, скільки відлякують місцевих керівників».

У той же час, за словами експерта, головним індикатором процесу є оцінка позитивних зрушень самими місцевими жителями: «Відповідно до результатів останніх опитувань Фонду «Демократичні ініціативи», сумарна підтримка реформи децентралізації в Луганській області становить 49 %. Позитивні зміни від децентралізації відчули 28 % респондентів, і що примітно, цей відсоток вище, ніж середній по Україні (16,5 %)».

Фінансова децентралізація і вибори в ОТГ

В області є проблеми з освоєнням тих грошей, які перераховуються на розвиток регіону з державного бюджету – в 2016 році було освоєно лише близько половини виділених коштів (при середньому показнику по Україні – 88 %); Старобільський район і Сєвєродонецьк взагалі повернули до держбюджету 22 і 15 мільйонів гривень відповідно (приблизно по 69 %).

В результаті, на даний момент, резюмувала експерт, ми не можемо говорити про успішну фінансову децентралізацію в масштабах всієї області, однак у тих небагатьох ОТГ (в аграрній частині регіону), які були створені, вже є позитивні зрушення.

Всього у Луганській області перші вибори (після чого процес створення ОТГ можна вважати завершеним) відбулися лише в 4-х ОТГ – в Білокуракинській, Новопсковській, Чмирівській і Троїцькій об’єднаних громадах.

У всіх випадках, за висновком Валентини Кисельової, діючий сільський/селищний голова «центрального» населеного пункту, навколо якого відбувалося об’єднання, успішно переобирався в новому амплуа (в Білокуракинській ОТГ глава переобирається взагалі з 1996 року). «Така ж ситуація характерна і для Харківської області. Там теж є свої рекордсмени: наприклад, голова Роганської ОТГ переобирається з 1980 року».

Тобто, підкреслила експерт, тут відразу важливо виділити ще одну тенденцію, характерну не тільки для Луганської та Харківської області, а й всієї України в цілому: поки що вибори в ОТГ не так оновлюють, скільки відтворюють діючу владу.

Створення ОТГ, їхня спроможність і стратегічний розвиток

Окрім 4-х вже створених ОТГ, в Луганській області близько десятка об’єднаних громад знаходяться на різних стадіях процесу (по більшості документи були передані до обладміністрації, за деякими – вже і до ЦВК). Всього, згідно з затвердженим урядом Перспективному планом, в Луганській області має бути створено 24 ОТГ (для порівняння в Харківській – аналогічний запланований показник – 57).

На прямі взаємовідносини з державним бюджетом перейшли три об’єднані громади (Троїцька перейде з 2018 року), і статистично результати фінансової децентралізації для їх бюджетів більш ніж відчутні. Експерт відмітила, що в Білокуракинській і Новопсковській ОТГ розроблені досить деталізовані Стратегії розвитку, а ось сайт Чмирівської громади не дозволяє ознайомитися з аналогічним документом.

Однак зростання бюджетів, підкреслила Валентина Кисельова, не має вводити нас в оману з приводу ефективності розподілу цих грошей. За її словами, у цій ситуації важливо проаналізувати структуру витрат: співвідношення витрат споживання та витрат розвитку.

Витрати бюджетів розвитку мають спрямовуватись на проекти соціально-економічного розвитку, інвестиційні програми, будівництво: «Іншими словами – все те, що забезпечує сталий розвиток і спроможність громад». Однак на практиці далеко не всі статті витрат, які проводяться в рамках бюджету розвитку, дійсно є реальною інвестицією в майбутню самодостатність ОТГ.

Крім того, за словами експерта, на даний момент у структурі доходів бюджетів ОТГ переважають державні дотації та субвенції, а не їхні власні доходи: «Ми розуміємо, що таке в деякому плані щедре фінансування з боку держави – це тимчасова стимулююча міра, але саме вона повинна закладати фундамент майбутньої спроможності. І тут виникає ключове питання: а чи закладає? Або гроші «проїдаються»?».

Таким чином, акцентувала експерт, важливим аспектом аналізу є вивчення проектів, які зараз реалізуються в рамках такого «безпрецедентного» потоку доходів, які, у перспективі, повинні закладати фундамент майбутньої спроможності громад, стимулювати розвиток ефективної самоокупної економіки.

Децентралізація «в півсили»: основні висновки дослідження

Підсумовуючи доповідь, експерт виокремила наступні висновки:

1. Децентралізація в Луганській області проходить в складних політико-економічних умовах, коли нові повноваження, які відкриває децентралізація, у контексті збройного конфлікту на Донбасі не стільки привертають, скільки відлякують місцевих керівників.
2. Не дивлячись на скорочення обсягів місцевого бюджету, бюджет луганських ОТГ збільшився (у першу чергу за рахунок державних субвенцій і дотацій, а також збільшення частки податків, які тепер залишаються на місцях). Проте, збільшення доходів супроводжується пропорційним збільшенням витрат, де найменшу частину складають витрати, націлені на фінансування проектів розвитку.
3. Фактично поки не відбувається оновлення влади, а лише відтворення і легітимація тих же керівників. За великим рахунком, поки що старим керівникам дали більше грошей і більше можливостей, але не відповідальності.
4. Декларації про посилення підконтрольності влади громадам виходять з неадекватного розуміння особливостей сформованого в Україні неопатримоніального політичного режиму, а ту активну, відповідальну і критично мислячу громаду, яка дійсно б контролювала владу, ще тільки належить сформувати. Наскільки громада усвідомлює себе ініціатором цього процесу? І наскільки вона може контролювати ефективність розподілу цих бюджетних коштів?
5. Ще один важливий акцент: змін не так багато, як для трирічного процесу впровадження курсу реформ.

Перспективи подальшого об’єднання громад на Луганщині

Учасники дискусії поставили актуальні питання. Так, представниця Департаменту масових комунікацій ЛОДА Галина Мельниченко навела приклад з темпами децентралізації в Львівській області, де вже створено 25 ОТГ (із запланованих 84, тобто це становить майже третю частину). Виходячи з цього, Галина Мельниченко запитала експертів «Обсерваторії демократії», через який час в Луганській області можна очікувати створення хоча би 50 % від запланованої кількості ОТГ.

Відповідаючи на питання директор Аналітичного центру Вікторія Шевчук зазначила: «Якщо ми подивимось на досвід західних областей, то побачимо, що вони – лідери в різноманітних рейтингах, які стосуються децентралізації. Взагалі тут варто зважати на той фактор, що проблемою місцевого самоврядування західні регіони займаються протягом значно тривалішого часу. Вони тісно співпрацюють з європейськими державами в рамках міжрегіональних та транскордонних програм. Відповідно, східним областям набагато складніше якісно проводити децентралізаційні перетворення».

Експерт також зауважила, що згідно з законодавством, точкою відліку створення ОТГ вважається прийняття громадою такого рішення. Тобто, додала Вікторія Шевчук, якщо зважувати на інформацію Луганського «Центру розвитку місцевого самоврядування», на цей показник Луганська область може вийти, тобто створити половину з запланованих Перспективним планом 24 об’єднаних громад, вже в кінці цього – на початку наступного року.

Земельні перешкоди на шляху до створення ОТГ

Яким чином великі міста беруть участь в децентралізаційних процесах? Це питання експертам поставила депутат Сєвєродонецької міської ради Олена Ніжельська. Вона зазначила, що, наприклад, процес створення ОТГ у Сєвєродонецьку фактично блокується через те, що місто не має власної землі, а межують із ним землі районів, які не планують об’єднуватись. Більше того, зазначила Олена Ніжельська, в Луганській області лише три міста контролюються українською владою – Сєвєродонецьк, Лисичанськ та Рубіжне, які знаходяться дуже близько один до одного. Решта частина області, за її словами, – сільськогосподарська, і саме там, принаймні статистично, може відбутись приріст ОТГ.

Проблема полягає в тому, зауважила Олена Ніжельська, що зазначені три міста, знаходяться занадто близько, для того щоб кожне з них могло стати відповідним центром ОТГ. Також, підкреслила вона, Сєвєродонецьк має проблему з власними межами, які досі не встановлені. «Є невеличкий населений пункт, який називається Мирна Долина. І саме йому належать землі навкруги. Вже навіть лунають жарти щодо того, що будуть робити ОТГ із центром – Мирною Долиною. Представники цього населеного пункту проводять конференції щодо побудови житла фактично на території нашого міста, яка формально нам не належить».

Окрім того, Олена Ніжельська розповіла про специфіку виборів міського голови в Сєвєродонецьку: «У нас три рази повноваження міського голови припинялись і три рази міський голова був поновлений на посаді в судовому порядку». Тобто, резюмувала депутат: «Вибори для нас надзвичайно необхідні, а шлях до виборів лежить через створення ОТГ, а це, у свою чергу, через землю. Саме тому ми дещо застрягли в цьому процесі».

«Динозаври політики» і ментальні «проблеми»

Олександр Микитюк, представник «Європейської партії», погодився з озвученою протягом доповіді тезою щодо відтворення, а не оновлення складу місцевих керівників у результаті виборів до ОТГ: «Ви правильно зауважили, що в нас тут виключно «динозаври політики», яких просто неможна обирати».

Олександр Микитюк також запитав, як можливо боротись із тим ментальним курсом, який наразі впроваджує Росія. Ольга Буденко, представниця ГО «Суспільна служба правової допомоги», також запитала, яким чином треба працювати з молоддю, аби змінювати їх пасивне відношення до здійснюваних реформ. Просвітницька робота, робота з цінностями, громадянська освіта – ось основні інструменти, відповідаючи на питання, зазначила Вікторія Шевчук.

Валентина Кисельова також зазначила, що головна проблема пасивності молоді полягає в тому, що зазвичай, якщо певна діяльність їй не цікава, молодь цим не буде займатись. Тобто всілякі «пасивні» інформаційно-просвітницькі заходи, спрямовані на залучення молоді до політичного процесу, за її словами, – це лише одна частина необхідної роботи. Інша важлива складова, додала вона, – це надання можливостей отримати практичний досвід за допомогою програм обміну, стажування, тренінгів. Саме подібний формат, на її думку, сприятиме формуванню необхідного почуття приналежності, безпосередньої включеності, прагнення змін, відповідальності, що складає основу «довготривалої» політичної активності.

Яким чином підвищувати якість утворених громад?

Максим Данильченко, представник ГО «Суспільна служба правової допомоги», поставив питання щодо конкретних успішних кейсів діяльності створених ОТГ, а також запитав, яким чином можливе підвищення якості існуючих громад. «Наприклад, відомий дослідник Олександр Солонтай зазначає, що буквально 90 % новостворених ОТГ – це фактично мертвонароджені структури. Що потрібно робити в такому випадку? Чи достатньо впровадження лише законодавчих механізмів?».

Вікторія Шевчук зауважила, що питання якості створених ОТГ – це фундаментальна проблема, коли мова йде не просто про певний період розвитку, а навіть про цивілізаційний етап. Експерт навела дані рейтингу спроможності ОТГ, відповідно до якого Новопсковська ОТГ посіла 36 місце серед 366 громад (і це кращий показник у порівнянні з Харківською областю, де Роганська ОТГ, перша серед інших харківських ОТГ, займає 43 місце). Головні індикатори якості і спроможності ОТГ, у тому числі згідно з цим рейтингом, додала експерт, – це співвідношення власних доходів і державних дотацій, а також структура витрат (яка частка виділяється на витрати розвитку).

Представник радіо «Імпульс» Олександр Гречаник додав декілька вагомих ремарок до дискусії: «В Європі Магдебурзьке право не припиняло функціонувати, на відміну від східних територій України. Я відвідав західні області, подивився, яким чином там відбувається децентралізація. Чому в нас реформа відбувається так повільно? Населення західних регіонів – автохтонне, до того ж воно завжди існувало певною мірою паралельно з будь-якою владою, використовуючи горизонтальні зв’язки. На сході ситуація інша: населення складається з приїжджих. Єдиною «скрєпою» у нас завжди була державна влада».

Наприкінці дискусії всі учасники погодились щодо необхідності тіснішої міжобласної кооперації представників громадського і експертного середовища задля успішнішого просування реформи децентралізації в регіонах.

Дискусія проведена у рамках проекту, який реалізується за фінансової підтримки Європейського фонду демократії (EED) та Уряду Канади