Громадська участь у місцевій політиці: проблеми нормативно-правового забезпечення

Реформа децентралізації, переміщення повноважень та ресурсів до органів самоврядування територіальних громад має й сприяти залученню мешканців громад до вироблення місцевої політики, й супроводжуватися ним. Влада в громадах має працювати у взаємодії із громадськістю  під час планування, реалізації та моніторингу виконання управлінських рішень. А ефективність громадської участі напряму залежить від рівня досконалості нормативно-правової бази. Усі форми громадської участі мають бути чітко регламентовані, щоб мешканцям громад було зрозуміло, які функції їм доступні у місцевому самоврядуванні. 

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» проаналізував особливості нормативно-правового забезпечення участі громадськості у місцевому самоврядуванні, а також – законодавчі проблеми, які заважають зробити цю участь реальною та ефективною. 

Як громадяни можуть залучатися до місцевого самоврядування: форми участі 

Практика місцевого самоврядування демократичних країн (і України, зокрема) виробила низку способів участі громадськості у місцевій політиці. Їх називають формами громадської участі (іноді – механізмами участі). Вони особливо актуалізувалися у зв’язку із розповсюдженням останніми десятиліттями ідеї переходу від представницької демократії – до демократії участі.  Перелік основних форм наводиться у інфографіці.

Форми участі передбачають залучення громадян до процесу управління громадою, а головне – вони закріплюються законодавчо, механізми та процедури їх реалізації чітко визначені, а результати мають правові наслідки. У випадку ефективної взаємодії громадськості з місцевою владою – результати закріплюються у офіційних рішеннях місцевих рад та інших документах і реалізуються на практиці. А якщо влада перешкоджає громадськості реалізувати права на участь в місцевому управлінні у визначених формах, – має передбачатися відповідальність представників влади. 

Наведені в інфографіці форми громадської участі можуть реалізовуватися у різних сферах управлінської діяльності місцевої влади: від розробки та реалізації місцевих стратегій розвитку та цільових програм – до управління місцевим бюджетом, соціальною політикою, галузях житлово-комунального господарства, освіти, медицини, природоохоронної діяльності тощо. 

Нормативно-правова база громадської участі в місцевому самоврядуванні 

Участь громадськості в місцевому самоврядуванні регулюється низкою нормативно-правових актів: як законодавчих, так і підзаконних постанов та наказів, а також – тих, що розробляються на місцевому рівні (Статути громад та Положення про громадську участь). 

Право на участь громадськості у місцевому самоврядуванні закріплено в Конституції України. А інші нормативні документи на неї спираються. У ст. 140 Конституції йдеться, що територіальна громада має право на здійснення самоврядування як опосередковано (через місцеві ради та делеговані їм від громади повноваження), так і безпосередньо. Останнє означає, що участь у самоврядуванні мешканці мають право брати і самостійно, без посередництва місцевих депутатів. Цією ж статтею громадянам надається право на утворення органів самоорганізації населення (будинкових, вуличних, квартальних та інших). 

У ст. 143 Конституції закріплено право мешканців територіальних громад управляти розвитком громади. А значить – брати участь у розподілі коштів місцевого бюджету на реалізацію цільових програм, залучатися до розробки цих програм та стратегій розвитку громади. Також визначається право громадян проводити місцевий референдум, управляти майном громади, брати участь в управлінні місцевим бюджетом й контролювати його виконання, вирішувати актуальні місцеві проблеми. Робити вони це можуть як безпосередньо (своїми силами), так і через органи самоврядування громади (опосередковано). 

З вищенаведених форм участі громадян у місцевому самоврядуванні у Конституції наводяться три – місцевий референдум, органи самоорганізації населення та участь в управлінні місцевим бюджетом. Структура Конституції не передбачає докладної регламентації та визначення процедур цих форм участі, лише закріплює право на них. А конкретизуватися вони повинні у спеціалізованих нормативних актах. 

Щодо органів самоорганізації населення є окремий закон, який так і називається – Закон України «Про органи самоорганізації населення». В ньому докладно роз’яснюється порядок створення органу самоорганізації населення, його повноваження та забезпечення їх реалізації, правила фінансування, організація діяльності, визначаються гарантії його діяльності та відповідальність за порушення норм цього Закону. 

А щодо такої форми участі, як місцевий референдум – спеціального нормативного акту поки немає. До 2012-го року діяв Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», але він втратив чинність. Нещодавно було розроблено законопроект «Про місцевий референдум» (№5512). До 11 квітня тривали його громадські обговорення, зараз він доопрацьовується у профільному комітеті Верховної Ради і після цього буде винесений на голосування. У разі його прийняття, громадяни, нарешті, зможуть реалізувати своє конституційне право на місцевий референдум, якого багато років були позбавлені. 

Є спеціальні правові акти й для ще 4-х форм участі громадян у місцевій політиці – звернень громадян (пропозицій до місцевої влади, заяв та скарг), загальних зборів громадян за місцем проживання, участі в управлінні місцевим бюджетом та громадської експертизи. Першу з цих форм регламентує Закон «Про звернення громадян», другу – прийнята ще у 1993 році Постанова Верховної Ради України №3748-XII від 17.12.1993 р. «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні». Норми щодо участі громадян в управлінні бюджетом громади визначає «свіжий» Наказ Міністерства Фінансів України №94 від 3.03.2020 р. «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо механізмів участі громадськості у бюджетному процесі на місцевому рівні». 

Громадську експертизу, за допомогою якої здійснюється контроль роботи виконавчих органів місцевої влади регулює Постанова Кабінету Міністрів України № 976 від 5.11.2008 р. «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» (в редакції від 19.03.2019 р.). Вона спирається на інший нормативний акт – Постанову Кабміну №996 від 3.11.2010 р. (в редакції від 7.05.2019 р.) «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики». Обидві постанови не спеціалізовані для експертизи діяльності виконкомів рад громад (у змісті йдеться про експертизу на рівні обласних та районних органів виконавчої влади). Тим не менш, у п.5 Постанови №996 органам місцевого самоврядування рекомендується керуватися нею «під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування». 

Закон «Про статус депутатів місцевих рад» регламентує ще 2 форми громадської участі – відкликання депутата за народною ініціативою (ст. 37-48) та доручення виборців своєму депутату місцевої ради (ст. 17). 

Отже, для 5-ти форм громадської участі (органи самоорганізації населення, звернення громадян, збори за місцем проживання, участь в управлінні місцевим бюджетом, громадська експертиза) розроблені спеціальні нормативно-правові акти. Для 1-ї (місцевого референдуму) – очікується прийняття спеціального закону. Ще 2 форми (доручення депутату та його відкликання) містяться у Законі «Про статус депутатів місцевих рад». 

Але форм участі, які ми виокремили в першому слайді, нараховується 14 (і це – лише основні). Де громадянину шукати регламентацію практичної реалізації ще 6-ти форм? Логічно передбачити, що вони мають міститися у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». 

Форми громадської участі в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні»: чинна редакція та новий Проект 

Чинний Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», попри очікування, не містить регламентації (і навіть переліку) усіх 14-ти виокремлених нами як основних форм участі громадськості у місцевому самоврядуванні. Окрім згадуваних вище місцевого референдуму, загальних зборів громадян та органів самоорганізації населення (про них йдеться, відповідно, у ст.7, ст.8 та ст.14 Закону), у ньому визначаються ще всього 3 форми участі: місцеві ініціативи (ст.9), громадські слухання (ст.13) та дострокове припинення повноважень голови громади за народною ініціативою (ст. 79). 

Тобто, у цьому Законі можна знайти всього 6 форм участі. До речі, серед них немає громадської експертизи, доручення депутату, відкликання депутата, участі громадян в управлінні місцевим бюджетом. Чому вони не включені до переліку – незрозуміло. Адже, як показав аналіз вище, усі ці форми мають визначений правовий статус. 

І навіть ті 6 форм участі, що наводяться у Законі, регламентуються тут дуже вузько: їм виділено по одній невеликій статті у Розділі І «Загальні положення». Даються короткі малозмістовні визначення, одним реченням формулюються норми щодо врахування рішень громадськості місцевими радами, а також по кожній з форм визначається, якими нормативними актами регулюється їхня діяльність. Для місцевого референдуму та органів самоорганізації населення зазначено, що це – закони. Для зборів громадян за місцем проживання – вказано, що треба спиратися на закон (якого, до речі, немає, а є лише Постанова ВРУ від 1993-го року), а також – на Статут територіальної громади. Для громадських слухань та місцевих ініціатив зазначається, що вони регулюються Статутами територіальних громад або Положеннями, розробленими місцевою владою. А єдина форма участі, яка регламентована в Законі докладно – це дострокове припинення повноважень голови громади за народною ініціативою. 

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» внаслідок реформи децентралізації в багатьох своїх положеннях став виглядати очевидно застарілим. Наразі, Міністерством розвитку громад та територій України розробляється його нова редакція, Проект якої знаходиться на стадії громадських обговорень. 

У тексті цього Проекту статті щодо форм участі громадськості у місцевому самоврядуванні розміщені вже не у «Загальних положеннях», а у спеціальному Розділі ІІ «Місцеве самоврядування в територіальних громадах». Таке розміщення виглядає більш доцільним, адже підкреслює важливість забезпечення прав мешканців громади на участь у процедурах місцевого самоуправління. Регламентація місцевого референдуму включена до Глави 2 означеного розділу «Безпосереднє здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою» (ст.15). Інші форми участі складають зміст Глави 3 «Консультативні форми участі жителів у місцевому самоврядуванні» (ст.16-23).

 У ч.1. ст.16 Проекту («Форми залучення жителів територіальної громади до прийняття органами місцевого самоврядування рішень») перелічуються 7 форм участі: 1) загальні збори жителів територіальної громади, 2) місцеві ініціативи, 3) громадські слухання, 4) участь жителів у розподілі коштів бюджету територіальної громади, 5) публічні консультації, 6) громадська експертиза діяльності виконавчого органу ради громади, 7) консультативно-дорадчі органи при органах місцевого самоврядування (за функціями – це громадські ради). У п.8 цієї ж частини статті зазначено, що можуть використовуватися й інші форми участі. Але ставиться умова, що вони мають бути передбачені у Статуті громади. А ст.17-23 кожну з перелічених 7-ми форм участі коротко регламентують. 

Попри сподівання, що кількість форм участі у новому Проекті Закону суттєво розшириться, цього поки не сталося. Разом із місцевим референдумом, у Проекті налічується лише 8 форм участі (у чинному Законі, нагадаємо, – 6 форм участі). Додали лише такі форми, як громадська експертиза, публічні консультації, консультативно-дорадчі органи при органах місцевого самоврядування, участь жителів у розподілі коштів бюджету територіальної громади. І видалили дві форми, що були у старому Законі: органи самоорганізації населення та дострокове припинення повноважень голови громади.

Таким чином, у Проекті нової редакції Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» проігноровані, як мінімум, 6 форм участі: органи самоорганізації населення, громадські обговорення, звернення громадян, відкликання депутатів місцевих рад, дострокове припинення повноважень голів громад, доручення виборців.

Але більшою проблемою, спільною для чинного Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та його нового Проекту, виглядає те, що в обох регламентацію практичної реалізації участі громадян в місцевому самоврядуванні (а у чинному законі також й сам перелік форм участі) пропонується прописувати в Статутах територіальних громад або у спеціальних Положеннях, які буде розробляти місцева влада. У чинному Законі «на відкуп» місцевій владі віддають лише 3 форми участі (збори громадян за місцем проживання, громадські слухання та місцеві ініціативи). А у Проекті – взагалі майже усі форми участі, що тут визначаються (окрім місцевого референдуму). 

Ми бачимо в цьому проблему, адже переконані, що усі процедури щодо участі громадян у самоврядуванні, як і результати цієї участі, мають бути регламентовані в законах, а не віддаватися на розсуд органам місцевого самоврядування. Законодавче регулювання зробить форми та процедури участі громадськості стандартизованими, єдиними для всіх громад, конкретизує і посилить правову відповідальність як місцевої влади, так і громадськості щодо реалізації тих чи інших форм участі. 

А передача повноважень щодо визначення форм участі та способів їх реалізації місцевій владі може мати негативні наслідки. Статути громад та місцеві Положення не мають рівного із законами правового статусу, а порушення їх норм не передбачає такої ж чіткої відповідальності, як порушення законів. Навіть якщо у Статутах та Положеннях регламентується увесь можливий спектр форм участі громадськості в самоуправлінні і декларується максимальне врахування думки громадян  при прийнятті управлінських рішень, ці норми можуть просто ігноруватися місцевою владою. А механізми відповідальності – відсутні. Ще гірше (але цілком реально) – що місцеві Статути та Положення будуть розроблятися та доопрацьовуватися владою таким чином, щоб мінімізувати включення громадськості до процесу місцевого управління.

Висновки 

Проведене дослідження показало, що для більшості з 14-ти основних форм участі громадськості у місцевому самоврядуванні нормативно-правове регулювання забезпечено недостатньо, але різною мірою. Для деяких форм розроблені спеціальні закони, постанови та накази, інші регламентуються у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». Неврегульованим повністю залишається питання про місцевий референдум (але очікується скоре прийняття відповідного закону). І відсутнє правове регулювання як таке щодо громадських обговорень. Хоча, звичайно, громадські обговорення певною мірою перетинаються з такими формами участі, як консультації з громадськістю та громадські слухання (для яких правові норми розроблені).

Значною проблемою ми вважаємо те, що правові норми щодо форм громадської участі розпорошені по різним законам, наказам та постановам. А їх єдиного і повного переліку з визначеннями та регламентацією кожної – немає. У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні (як чинному, так і в новому Проекті) наводиться лише частина форм участі (6 та 8 відповідно). 

У зв’язку з цим, вважаємо необхідним у новій редакції закону «Про місцеве самоврядування в Україні» максимально розширити перелік форм громадської участі: зокрема, ст. 16 Проекту змін до Закону (де наводиться перелік форм участі) доповнити такими формами, як органи самоорганізації населення, громадські обговорення, звернення громадян, відкликання депутатів місцевих рад, дострокове припинення повноважень голів громад, доручення виборців. Зауважимо, що доцільність внесення 3-х останніх форм потребує детальнішої експертної оцінки, з огляду на дискусійний характер їхньої  відповідності принципам представницької демократії. Але якщо вони будуть визнані неприйнятними, необхідно видалити їх з інших чинних на сьогодні нормативних актів, де ці форми прописані.

Також главу 3 Проекту нової редакції Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», у відповідності до доповнених форм участі, необхідно доповнити окремими статтями, які б ці форми визначали та регламентували. Бажано, щоб ця регламентація була докладною і містилася у самому тексті Закону. 

Особливе занепокоєння викликає той факт, що у чинному Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» регламентація процедур щодо реалізації більшості форм участі громадськості в самоуправлінні віддається на розсуд місцевих рад (зазначено, що вона прописується в Статутах територіальних громад та у спеціальних Положеннях, розроблених місцевою владою). А у Проекті нової редакції Закону взагалі майже усі форми участі громадськості віддаються «на відкуп» місцевим радам. 

Вважаємо, що регламентація усіх процедур практичної реалізації форм участі громадськості в місцевому самоврядуванні має міститися в законах (ще краще, в одному спеціалізованому законі). Це стандартизує ці процедури і чітко визначить відповідальність за невиконання. А передача відповідних повноважень органам влади громад загрожує розповсюдженням практики невиконання норм місцевих Положень та Статутів. І навіть може проявлятися волюнтаризмом місцевих посадовців у складанні цих правових актів (окремі форми залучення громадськості можуть ними ігноруватися або регламентуватися так, що реальної громадської участі не забезпечать).

 Проект закону «Про місцевий референдум» потребує якомога швидшого доопрацювання та прийняття. Відсутність з 2012-го року нормативно-правового регулювання такої вкрай важливої форми безпосередньої участі громадськості у місцевому самоуправлінні не дає можливості мешканцям громад реалізувати своє конституційне право (закріплене ст. 143). Прийняття закону про місцевий референдум також може прискорити процес доопрацювання Проекту Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». А саме – дозволить коректно і чітко сформулювати норми ст.15 «Місцевий референдум». Адже в зауваженнях щодо розробки цієї статті Проекту прямо вказується, що її формулювання залежить саме від прийняття Закону «Про місцевий референдум».

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED).  Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».