Інформаційна відкритість програм селищних громад Харківської області

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» продовжує досліджувати інформаційну відкритість місцевих програм на 2021-й рік у громадах Харківської області. На черзі –  програми, які фінансуються з місцевих бюджетів на 2021-й рік, та рівень їх інформаційної відкритості у селищних територіальних громадах Харківщини.

Зараз у Харківській області – 26 селищних територіальних громад. 13 з них, тобто, половина, до укрупнення районів у 2020-му році були районними центрами. Реформа децентралізації, внаслідок якої ці громади утворилися, передбачає, серед іншого, що місцева влада самостійно управляє розвитком громади, узгоджуючи свою політику з реальними інтересами та потребами місцевих мешканців. А кошти місцевих бюджетів влада повинна спрямовувати на ті  галузі та проблеми життєдіяльності громади, які найбільше цього потребують. Для цього органи самоврядування складають та виконують місцеві програми. 

Для визначення рівнів інформаційної відкритості програм селищних громад ми використали ту саму методологію, що і в дослідженні, присвяченому програмам міських громад. До вищого рівня інформаційної відкритості віднесено громади, які мають власні сайти зі спеціальними розділами (підрозділами) на головній сторінці, де розміщено програми на поточний рік та рішення селищної ради про місцевий бюджет з додатком про фінансування програм. Середнім рівнем відкритості вважаємо той, коли тексти програм та додаток до бюджету є на сайті, але вони – важкодоступні (в більшості випадків – розміщені серед численних рішень місцевої ради). А низький рівень інформаційної відкритості – коли на сайті громади програми та відповідні додатки до рішень про бюджет представлені частково або зовсім не розміщені, а також – коли громада не має сайту.

Найбільш інформаційно відкриті щодо місцевих програм 

Високим рівнем інформаційної відкритості відрізняється Золочівська громада: тексти програм та інформацію про запланований на них розподіл витрат з місцевого бюджету легко знайти у головному меню: тут є спеціальні розділи «Бюджет» (містить бюджет на 2021-й рік з додатком №5 «Розподіл витрат селищного бюджету на реалізацію місцевих / регіональних програм у 2021 році»), а також «Положення та програми» (містить тексти діючих у 2021-му році місцевих програм). 

Високий рівень відкритості має і Шевченківська громада. Головна сторінка її сайту має зручний у користуванні розділ «Бюджет селищної ради», у якому розміщено рішення про прийняття бюджету на 2021-й рік з додатками. У боковому меню головної сторінки є розділ «Селищні програми», де розміщено тексти «Програми соціально-економічного та культурного розвитку Шевченківської селищної ради на 2021 рік» та «Програми розвитку та підтримки комунальних закладів охорони здоров’я Шевченківської селищної ради на 2021 рік». Саме ці дві програми передбачено фінансувати з бюджету громади, – інших не заплановано. 

З тих громад, які до укрупнення районів не були райцентрами, високий рівень відкритості демонструє Малинівська громада. На її сайті у боковому меню швидко можна знайти підрозділ «Програми розвитку» (розташований у розділі «Селищна рада»), де розміщені програми на 2021-й рік – як тексти, так і рішення селищної ради про їх затвердження. Також є розділ «Економіка та бюджет»,  де у підрозділі «Селищний бюджет» розміщено рішення про затвердження бюджету на поточний рік та зміни до нього з усіма додатками. 

Середній рівень інформаційної відкритості програм 

Близнюківська громада, хоча і має розвинений сайт, але окремих підрозділів про програми та бюджет він не містить  – інформацію можна знайти лише серед рішень селищної ради. У такий саме спосіб розміщені тексти програм та додатки до рішень про бюджет на сайті Савинської громади (програми та бюджет затверджені на IІ сесії VІІI скликання 22.12.2020 р.). Аналогічно – у Пісочинській громаді: програми та рішення про бюджет з додатками розміщені в підрозділі «Рішення селищної ради» (розділ «Документи»). Тексти більшості програм та бюджет доступні на Гугл-диску в матеріалах IІ сесії VІІI скликання 21.12.2020 р. А програми, які затверджувалися декілька років тому і продовжують діяти, ще важче знайти – знаходяться серед матеріалів відповідних сесій. 

Схожа ситуація в Кегичівській громаді. До того ж, пошук інформації про заплановане на 2021-й рік фінансування місцевих програм ускладнює те, що до Рішення №74 II сесії селищної ради VIII скликання  від 24 грудня 2020 р. (яким затверджувався бюджет на 2021-й рік) додатку з розподілом коштів на програми не опубліковано. Його оприлюднено пізніше – до Рішення №247 V сесії VIII скликання від 29 січня 2021-го р., яким вносилися зміни до бюджету. Окрім того, PDF-файл цього рішення – поганої якості: назви програм та суми витрат у додатку ледве читаються. А сам додаток не містить стовбця з датами та номерами рішень сесій, якими затверджувалися програми. Отже, тексти програм дуже важко шукати: необхідно передивлятися десятки рішень сесій.

 Джерело: Офіційний сайт Кегичівської селищної ради.

Сайт Борівської громади хоча і має розділи «Програми» та «Бюджет» у основному меню, але перший розділ не відкривається, а другий перенаправляє на загальноукраїнський портал «OpenBudget», з відповідною сторінкою Борівського бюджету. Але вона не містить інформації про обсяги фінансування програм громади, заплановані на 2021-й рік. Як і у більшості інших громад середнього рівня інформ-відкритості, тексти програм та додаток до рішення про прийняття місцевого бюджету з розподілом коштів на програми доводиться шукати серед рішень селищної ради. Зокрема, бюджет та програми на 2021-й рік затверджені Рішенням ІІІ сесії селищної ради VIII скликання від 24 грудня 2020 р., скачавши архівовані файли якого, можна з ними ознайомитись. 

Великобурлуцька громада має на своєму сайті розділ «Бюджет», але за поточний рік там розмішені лише помісячні відомості про виконання бюджету. Самого ж рішення про його затвердження з додатками – немає, як і спеціального розділу сайту з місцевими програмами. Інформацію про них треба шукати в рішеннях місцевої ради. Втім, знайти бюджет на 2021-й рік у розділі «Рішення селищної ради» легше, ніж в інших громадах: він виділений окремим посиланням серед матеріалів 3-ї сесії VIII скликання від 23.12.2020 р., на якій затверджувався. А щоб знайти програми, треба витратити більше часу і зануритися у великий за обсягом документ «Рішення 3 сесії 8 скликання (основні питання)», де містяться рішення про затвердження місцевих програм на 2021-й рік і їх тексти. 

Сайт Краснокутської громади має підрозділ «Бюджет» (у розділі «Документи» головного меню), але він «порожній». Розділу з програмами на сайті немає. Про зміст програм та їх фінансування можна дізнатися, лише знайшовши їх серед численних рішень III сесії місцевої ради VIII скликання від 22 грудня 2020 р., на якій затверджувався бюджет та програми. Інформаційну відкритість суттєво знижує те, що усі рішення цієї сесії розміщені у вигляді одного PDF-файлу, з яким незручно працювати через його надто великий обсяг. 

Сайт Донецької громади містить розділи «Бюджет селищної ради» та «Програми». Рішення про бюджет на 2021-й рік з усіма додатками розміщено у відповідному розділі, хоча і не дуже зручно (у підрозділі «Зміни до бюджету»). А ось розділ «Програми» містить лише перелік програм на поточний рік, а тексти програм треба шукати у рішеннях сесій, на яких вони затверджувалися (більшість – на ІІІ сесії VІІІ скликання від 24.12.2020 р.). 

На сайті Слобожанської громади окремого розділу про бюджет – немає. Є підрозділ «Програми ради» (у розділі «Нормативна база»), але тих програм, що планується фінансувати у 2021-му році, тут не розміщено. Тексти цих програм, як і додатки до бюджету, знаходяться у підрозділі «Сесії» (того ж розділу «Нормативна база»): програми та бюджет затверджено на III сесії селищної ради VIІI скликання 22.12.2020 р. 

На сайті Роганської громади є розділ «Бюджет», у якому розміщено рішення про затвердження бюджету на 2021-й рік з додатками. А розділу «Програми» – немає. Тексти програм розміщені у розділі «Сесії» (підрозділ «Рішення»). У матеріалах  IV  сесії селищної ради VIII скликання від 23.12.2020 р. є як рішення про бюджет з додатками, так і тексти програм, – вони затверджені саме на цій сесії. 

На сайті Малоданилівської громади є підрозділ «Бюджет», але самого бюджету на 2021-й рік та додатків він не містить. Окремого розділу «Програми» – немає. Знайти документи можна у матеріалах ІII сесії ради VIIІ скликання від 15.12.2020 р., коли затверджувалися програми та бюджет. 

Схожа ситуація – у Солоницівській громаді. Є «порожній» розділ «Бюджет селища», а текст бюджету з додатками та місцеві програми розміщені у матеріалах ІІ сесії VІІІ скликання  1.12.2020 р. 

Подібне – й на сайті Старосалтівської громади. На ньому також немає спеціального розділу з програмами, а розділ «Бюджет» не містить необхідних файлів. Програми та інформацію про їх фінансування можна знайти в розділі «Документи». Тут файли досить зручно згруповані за тематичними рубриками: окремо – документи по бюджету, окремо – по програмам, окремо – розпорядження міського голови тощо. 

На сайті Чкаловської громади розміщення програм та рішень про бюджет виглядає хаотичним. На головній сторінці є розділ «Бюджет», але рішення про прийняття бюджету на 2021-й рік з додатками тут немає. Натомість, у одному з його підрозділів розміщені програми та рішення місцевої ради про їх затвердження. А про розподіл бюджетних коштів на 2021-й рік  можна дізнатися з іншого розділу – «Рішення Чкаловської селищної ради» (тут є підрозділ «Рішення сесій про селищний бюджет», де на 2021-й рік розміщені як рішення щодо програм, так і щодо бюджету). 

Громади низької інформаційної відкритості програм 

Більшість таких громад оприлюднили інформацію по програмам та їх фінансуванню частково: у деяких на сайтах немає текстів програм, у інших – рішень про місцевий бюджет з додатком про фінансування програм. 

Сайт Зачепилівської громади, з першого погляду, виглядає інформаційно насиченим. На головній сторінці у верхньому меню є розділ «Розвиток громади», який містить не лише програму соціально-економічного розвитку на 2021-й рік, а й  щомісячні звіти (довідки) про підсумки соціально-економічного розвитку. Ці документи дублюються у розділі «Економіка» у лівому боковому меню. В цьому ж меню є розділ «Бюджет», який містить рішення селищної ради про затвердження бюджету на 2021-й рік з додатком про розподіл коштів на місцеві програми. Але текстів цільових (галузевих) програм на 2021-й рік на сайті – немає. Більшість з них затверджувалися на сесії селищної ради 24 грудня 2020-го р. (що видно з додатку 4 до бюджету), але у розділі сайту «Рішення сесій» по означеній сесії ані рішень про затвердження програм, ані текстів програм не розміщено. 

Схожа ситуація – на сайті Сахновщинської громади. В боковому меню головної сторінки є розділ «Бюджет селищної ради», який містить рішення про прийняття бюджету на 2021-й рік з додатками. З нього видно, які програми планується фінансувати в поточному році і в яких обсягах, а також – що більшість з них були затверджені на тій самій сесії місцевої ради, що і бюджет –  ІI сесії VIIІ скликання від  24 грудня  2020 р. Матеріали цієї сесії знаходяться у іншому розділі сайту – «Рішення ради VIII скликання». Але файл з матеріалами сесії не містить текстів програм, – лише рішення про їх затвердження. 

У Дворічанській громаді на головній сторінці сайту хоча і є розділ «Бюджет», але актуальної інформації на 2021-й рік він не містить. Розділу «Програми» немає. Бюджет громади на 2021-й рік затвердили Рішенням селищної ради від 19 січня 2021 р. №25-VІІI, але тоді витрат на місцеві програми не передбачили. Програми та зміни до бюджету щодо їх фінансування були затверджені пізніше – на 2-му пленарному засіданні ІІ сесії VIII скликання 11 лютого 2021 р. Тексти програм у матеріалах цього засідання є. Також на цьому засіданні прийняли рішення  №151- VІІI «Про внесення змін до рішення селищної ради від 19 січня 2021 року №25-VІІI «Про бюджет Дворічанської селищної територіальної громади на 2021 рік», яким, зокрема, вирішили «затвердити розподіл витрат селищного бюджету на реалізацію місцевих/регіональних програм у сумі 103 000 гривень згідно з додатком 5 до цього рішення». Але самого додатку не оприлюднили. 

Ще менше інформації про програми – у Коломацькій громаді. На її сайті немає не лише розділів «Бюджет» та «Програми», а й розділу «Рішення селищної ради». В інших розділах інформацію про цільові програми та їх фінансування з бюджету виявити також не вдалося. Єдине, – у лівому боковому меню є розділ «Що планується», де розміщено план (програму) соціально-економічного розвитку громади. Документ – середньостроковий, складений на 2021-2025 роки, досить змістовний, з докладним переліком цілей, завдань та заходів, в тому числі, на 2021-й рік. Серед джерел фінансування вказаний і місцевий бюджет. Але які суми витрат затверджено на цей рік – невідомо, через відсутність на сайті відповідних рішень місцевої ради. 

На сайті Нововодолазької громади розділу з програмами – немає. Розділ «Бюджет» – є, але не містить файлів. Рішення сесій можна виявити, лише прокрутивши головну сторінку донизу, і називається він нестандартно – «Архів рішень сесій». Розділ перенаправляє на Гугл-диск, де розміщені матеріали сесій. Шляхом тривалого пошуку вдається з’ясувати, що бюджет громади та більшість програм на 2021-й рік були затверджені місцевою радою  24 грудня 2020-го р. Але ані додатків до рішення про бюджет, ані текстів програм тут не оприлюднено. 

Найнижчим рівнем інформаційної відкритості характеризуються ті громади,  які взагалі не розмістили програм на 2021-й рік та відповідних додатків до рішень про бюджет. А також – ті, що не мають власних сайтів. 

Так, у Печенізької громади є сайт, але жодної актуальної інформації по програмам на ньому – немає.  В розділі головного меню «Діяльність» є підрозділ «Офіційні документи», а у ньому, в свою чергу – підрозділи «Бюджет сільскої ради» і «Програми та положення».  Але ані бюджету на 2021-й рік, ані програм тут не розміщено. Так само, у підрозділі «Сесії» (де, за логікою, мають розміщуватися рішення місцевої ради) матеріали сесії, на якій затверджувалися програми та бюджет, відсутні. 

Сайт Новопокровської громади навіть не містить підрозділів про програми, бюджет та рішення сесій. Є розділ «Офіційні документи» зі спеціальною пошуковою системою по сайту, але потрібних документів він не індексує. В той же час, на сайтах інших громад, де використовується подібна пошукова система, з її допомогою програми та бюджет досить легко знайти. 

А у Безлюдівської та Височанської громад досі немає власних сайтів, – на фоні інших ці громади виглядають повністю інформаційно «закритими». 

Висновки 

В більшості селищних громад Харківського регіону (14 з 26-ти, або 53,8%) виявлено середній рівень інформаційної відкритості місцевих програм та даних про розподіл місцевого бюджету на програми. Менше – тих, що мають низький рівень відкритості (9 з 26-ти, або 34,6%). І найменша частка – це громади з високим рівнем інформаційної відкритості: їх всього 3 (11,5%). 

Позитивним є те, що чіткої кореляції рівня інформаційної відкритості і того, чи була громада в минулому райцентром, не виявлено. Якщо громада не була центром району, – автоматично не означає, що рівень її відкритості – низький. Навіть навпаки: з 13-ти таких громад 10 демонструють середній та високий рівень відкритості, і лише 3 – низький. З іншого боку, серед 13-ти громад-колишніх райцентрів 7 мають середній та високий рівень відкритості, і 6 – низький. В певній мірі ці факти можуть свідчити, що влада невеликих громад більш чутлива до реалізації принципу транспарентності у своїй політиці, а в колишніх райцентрах воліють взаємодіяти з громадськістю за традиційними схемами. 

Громади середнього рівня відкритості на своїх сайтах в повному обсязі оприлюднюють програми та рішення про бюджет. Але фактором зниження рівня відкритості для них виступає відсутність стандартизації щодо розміщення документів на сайті. Внаслідок – вони розміщуються хаотично, в кожній громаді – по-своєму. Виходом тут може бути створення спеціальних методичних рекомендацій, де наводилися б уніфіковані правила розміщення документів на сайтах для територіальних громад. Розробкою таких рекомендацій може зайнятися профільне Міністерство розвитку громад та територій. Користь від них була б очевидна: стандартизація системи наповнення сайтів громад значно підвищила б рівень транспарентності місцевої влади. 

А щодо громад з низьким рівнем інформаційної відкритості, основна проблема, скоріше за все, – у низькому рівні виконавчої дисципліни. Місцеві посадовці не переймаються оперативним розміщенням документів на сайті. В результаті, органи місцевого самоврядування виглядають такими, що  не дотримуються принципу відкритості, – одного з визначальних у реформі децентралізації. 

Виявлена й ще одна проблема: плутанина з назвою програмного документу соціально-економічного розвитку громад. В деяких громадах його називають «програма», а в інших – «план». Ця ситуація – наслідок нечіткості формулювань у нормативно-правових актах (на яку ми звертали увагу в одному з попередніх матеріалів). Зокрема, в Наказі №75 від 30.03.2016 р. Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України означений програмний документ називається «план (програма) соціально-економічного розвитку громади». Як наслідок, в громадах виникають розбіжності щодо назви документу, а громадськості стає важче його ідентифікувати. На нашу думку, з огляду на логіку програмно-цільового підходу, який має застосовуватись в управлінні розвитком громад, цей документ доцільніше називати «програма соціально-економічного розвитку». 

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».