Інформаційна відкритість стратегій міських громад Харківської області

У системі прогнозних і програмних документів територіальної громади функцію довгострокового планування виконує місцева стратегія розвитку. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив, наскільки інформаційно відкритими є стратегії та процес роботи над ними у міських громадах Харківської області. 

Необхідність розробки стратегій розвитку територіальних громад випливає з Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ №75 від 30.03.2016 р. «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади». У п.3 Загальних положень цих Рекомендацій визначено, що система прогнозних і програмних документів громади включає: стратегію розвитку об’єднаної територіальної громади, план (програму) соціально-економічного розвитку громади, інші довгострокові, середньострокові та короткострокові прогнозні і програмні документи. 

Нормативно-правова база для розробки стратегій територіальних громад не відрізняється чіткістю та впорядкованістю, і навіть містить колізії (її проблеми ми проаналізували в одному з попередніх матеріалів). Вона потребує суттєвого вдосконалення і розробки спеціальних нормативних актів для роботи над стратегіями на рівні територіальних громад. 

Тим не менш, нормативна база визначає, що стратегія територіальної громади має узгоджуватися з державними та обласними стратегіями і розроблятися на період їх дії. Якщо стратегія громади розроблялася до 2020-го року, вона повинна була відповідати цілям «Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року» (затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України №385 від 6.08.2014 р.) та відповідним їй стратегіям, розробленим в кожній області. 

А у 2020-му році була затверджена нова «Державна стратегія регіонального розвитку на 2021-2027 роки» (Постанова Кабміну №695 від 5.08.2020 р.) та створені нові обласні стратегії. Зокрема, «Стратегія розвитку Харківської області на 2021-2027 роки» була затверджена 27.02.2020 р. Рішенням XXIII сесії облради VII скликання №1196-VII. 

Отже, станом на травень 2021-го року вже діють нова Державна та обласна стратегії. А в територіальних громадах Харківщини мають бути розроблені та затверджені власні стратегії розвитку на 2021-2027 роки. З огляду на пандемію коронавірусу та жовтневі місцеві вибори, такий варіант виглядає скоріше як ідеальний. Більш реально очікувати, що органи самоврядування громад, принаймні, приступили до створення власних стратегій, працюють над їх розробкою, а результати роботи презентують широкій громадськості на своїх офіційних сайтах. 

Необхідність створення стратегій в територіальних громадах підкріплюється логікою програмно-цільового підходу в управлінні місцевим розвитком. Щоб це управління було ефективним і вирішувало нагальні проблеми громади, потрібно не лише тактичне (короткострокове) планування, а й стратегічне (довгострокове) – те, яке визначає більш масштабні результати і перспективи. А процес управління має бути відкритим і доступним як для ознайомлення громадськості, так і для її залучення до співпраці з місцевою владою. 

Додатковими стимулами для розробки стратегій в територіальних громадах є те, що державні та міжнародні фінансові фонди при розгляді інвестиційних проектів громад надають перевагу тим, у яких є власні стратегії розвитку, отже у таких громад – більше шансів залучити грантові кошти для реалізації своїх планів. 

Як визначалася інформаційна відкритість стратегій 

Практичний вимір питання про рівень інформаційної відкритості стратегій громад полягає у тому, наскільки легко пересічному громадянину (перш за все – мешканцю громади) ознайомитися з текстом стратегії та документами, що фіксують етапи роботи над нею, і визначити, які саме галузі і яким чином планує розвивати місцева влада. 

Стратегії громад, як і інші документи, затверджені місцевими радами, мають оприлюднюватися на офіційних сайтах органів місцевого самоврядування. Ми проаналізували ці сайти, а для визначення рівня інформаційної відкритості стратегій розробили відповідну методологію. 

Найвищим рівнем інформаційної відкритості визначили той варіант розміщення стратегії на сайті громади, коли на головній сторінці є відповідний розділ (підрозділ), і у ньому опубліковано текст актуальної на 2021-й рік стратегії (або, принаймні, її проект), а також супровідні документи щодо її розробки. Це – розпорядження міського голови про створення робочої групи з розробки стратегії, протоколи її засідань, результати анкетувань мешканців громади та господарюючих суб’єктів, оголошення про проведення громадських обговорень та їх результати тощо. 

Середній рівень відкритості  – коли на сайті громади є спеціальний розділ (підрозділ) для стратегії, але її текст та супровідні документи оприлюднені частково (наприклад, є стратегія, а документів немає, і навпаки). Сюди ж відносимо варіант, коли стратегія з документами є, але вона – завершена (строк її дії – до 2020 року), а про розробку нової – інформації немає. Середнім рівнем визначили і той, коли на сайті немає розділу (підрозділу) «Стратегія», але сам текст стратегії (проект) та супровідні документи розміщені в інших розділах сайту. 

Низьким рівнем інформаційної відкритості позначили ситуацію, коли тексту стратегії (діючої або завершеної) та супровідних документів на сайті не розміщено або громада не має офіційного сайту (як варіант – він не працює або не індексується пошуковими системами). 

Рівень інформаційної відкритості стратегій в міських громадах 

У Харківській області налічується 17 міських громад, 16 з яких мають офіційні сайти. Наскільки інформація про місцеві стратегії доступна на цих сайтах – відображено у інфографіці.

З 17-ти міських громад регіону всього 3 (Мереф’янська, Ізюмська, Лозівська) утворилися шляхом добровільного об’єднання в період з 2015-го до 2020-го року: перша – у 2016-му, а дві другі – у 2019-му. Інші 14 міських громад утворилися в результаті «примусового адміністративного» об’єднання у 2020-му році, закріпленого Розпорядженням Кабінету Міністрів України №725 від 12.06.2020 р. «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Харківської області». 

Аналіз показує, що до найвищого рівня відкритості інформації щодо власних стратегій слід віднести сайти лише трьох громад: Ізюмської, Мереф’янської та Чугуївської. 

У Мереф’янській громаді на сайті легко доступні для ознайомлення як актуальна на 2021-й рік Стратегія, так і супровідні документи. У правому вертикальному меню головної сторінки є спеціальний розділ «Стратегія розвитку Мереф’янської громади». Він включає три підрозділи, в одному з яких розміщено текст діючої «Стратегії розвитку Мереф’янської міської об’єднаної територіальної громади до 2027 року» (охоплює період 2018-2027 років), а також документи щодо громадських слухань з обговорення Стратегії, розпорядження про створення робочої групи з її розробки, план заходів з реалізації Стратегії на 2018-2020 роки,  звіт її виконання за 2019 рік. У іншому підрозділі містяться документи Комітету з управління впровадженням Стратегії  (рішення про його створення та протоколи засідань). А у третьому підрозділі розміщений «Профіль Мереф’янської міської об’єднаної територіальної громади». 

Сайт Ізюмської громади  у правому вертикальному меню головної сторінки містить розділ «Стратегія», з якого видно, що робота над Стратегією громади на період 2021-2027-го років йде. 8 вересня 2020-го року було підписано розпорядження міського голови про створення робочої групи з розробки Стратегії, і вона почала працювати. З того часу було проведено 4 засідання робочої групи (останнє – 16 березня 2021 року). На сайті розміщено протоколи цих засідань та інші документи, що супроводжують розробку Стратегії: результати анкетування мешканців громади, методологія розробки Стратегії, новини щодо ходу робіт тощо. 

Розробка ведеться за підтримки Українського Фонду Соціальних Інвестицій. А з Протоколу №4 березневого засідання робочої групи видно, що процес вже знаходиться на завершальному етапі, і скоро проект Стратегії буде розглянуто на сесії міськради, а її текст з’явиться на офіційному сайті. 

Сайт Чугуївської громади у правому вертикальному меню має розділ «Стратегія розвитку міста Чугуєва на 2018-2028 роки». Він хоча і розміщений в нижній частині меню, але оформлений великими літерами, отже, – візуально помітний. 

Однак, при переході у цей розділ користувач може розгубитися: замість тексту Стратегії і супровідних документів відкривається інтерактивний перелік кількох десятків рішень міськради за 2018-й рік. Лише задіявши логіку, можна здогадатися, що раз Стратегія почала діяти з 2018-го року, мабуть, серед цих рішень є таке, що її затверджує, а може – і сам текст Стратегії. Дійсно, рішення міськради XXXI сесії VII скликання  від 30.03.2018 р. №1013-VIІ – саме про затвердження Стратегії. А Додаток до цього рішення – це і є текст затвердженої стратегії. Також розміщено інформацію про хід виконання Стратегії (рішення ХLІІІ сесії VII скликання від 19.03.2019 р. №1458-VIІ) та зміни до Стратегії у вигляді додатку до цього рішення. 

Хоча за формальними ознаками (є спеціальний розділ і він містить актуальні документи) сайт Чугуївської громади відносимо до високого рівня інформаційної відкритості, однак, з певними зауваженнями. На наш погляд, варто було б у відповідному розділі розмістити лише Стратегію та ті документи, що безпосередньо її стосуються. А увесь перелік рішень сесії, на якій затверджували Стратегію, тут навряд чи потрібний. 

Середній рівень відкритості спостерігається у Лозівській, Люботинській та Харківській громадах. 

На сайті обласного центру – міста Харкова – у лівому вертикальному меню знаходиться розділ «Стратегія розвитку Харкова». Він містить два підрозділи: «Стратегія розвитку Харкова 2020» та «Стратегія розвитку Харкова 2030». 

У першому підрозділі оприлюднено низку документів, що супроводжували розробку Стратегії: протоколи засідань робочої групи, результати конкурсів інвестиційних проектів, матеріали форуму та круглого столу з обговорення Стратегії, запрошення для громадськості до участі в розробці стратегії, звіт з виконання Стратегії. Також є посилання, за яким пропонують ознайомитися з текстом Стратегії. Але, переходячи за посиланням, користувач чомусь потрапляє на сайт з розробки Обласної стратегії, а текст міської Стратегії-2020 можна знайти лише шляхом тривалого пошуку серед інших документів міськради. 

А другий підрозділ (де повинна розміщуватися нова Стратегія Харкова до 2030-го року) – зовсім бідний на контент. Ту немає документів, що супроводжують розробку Стратегії, як і самого тексту Стратегії, – є лише презентація процесу роботи над нею. Зі слайду №7 видно, що етапи підготовки Стратегії завершилися у серпні 2020-го року.

Джерело: Офіційний сайт Харківської міської ради, міського голови, виконавчого комітету. 

А ще у березні 2020-го, коли нині покійний мер міста Геннадій Кернес готувався до передвиборної кампанії, у новинах міськради було анонсовано, що нова Стратегія буде представлена громадськості у вересні 2020-го. Виглядало так, що Стратегія мала стати своєрідною програмою, з якою Кернес піде на вибори. Але реальність виявилася іншою: у вересні Кернес захворів і більше не з’являвся на публіці. 

А проект нової Стратегії презентували громадськості співробітники Управління інноваційного розвитку та іміджевих проектів департаменту у справах сім’ї, молоді та спорту Харківської міськради. Це відбулося на спеціально організованому для цього Інноваційному форумі, який проходив у Харкові 15-16 жовтня 2020-го року. Текст Проекту Стратегії розвитку Харкова до 2030-го року вдалося виявити лише на сайті вищезгаданого Управління. 

У Лозівській громаді робота над власною Стратегією почалася ще у 2019-му році, відбулися засідання робочої групи, на одному з яких були презентовані окремі фрагменти майбутньої Стратегії, результати опитування мешканців громади і підприємців. 

Хоча на головній сторінці сайту у верхньому горизонтальному меню в розділі «Довідкова інформація» є підрозділ «Економіка», який, у свою чергу, містить підрозділ «Стратегічний план економічного розвитку». Саме тут, вірогідно, мають оприлюднюватися документи з розробки Стратегії та її текст. Однак, при спробі перейти у цей підрозділ виникає «помилка 404», отже, ознайомитися з документами неможливо. Інформація про розробку Стратегії хоча і є на сайті, але лише за 2019-й рік, і розміщена у новинах. А яким є нинішній стан справ з розробкою – не повідомляється. 

На сайті Люботинської громади у лівому вертикальному меню є розділ «Соціально-економічний розвиток міста», а у ньому – підрозділ «Стратегічний план міста Люботин», який містить текст «Стратегії розвитку міста Люботин на період до 2020 року» (охоплює період з 2017-го – по 2020-й роки) та рішення міськради про затвердження Стратегії (№267 XXXIV сесії VII скликання від 25.07.2017 р.). Хоча ця стратегія навряд чи може вважатися документом довгострокового планування, тим не менш, Люботинська громада – одна з небагатьох, у якій Стратегія була розроблена та затверджена, нехай навіть у такому хронологічно урізаному вигляді. До речі, у вступі до Стратегії зазначається, що необхідність її розробки викликана, серед іншого, закінченням дії попередньої Стратегії міста, яка охоплювала період 2008-2015 років. Отже, стратегічне планування в цій громаді носило не епізодичний, а системний характер. 

Однак, строк дії означеної Стратегії (до 2020-го року) вже закінчився, на часі – розробка нової. А у відповідному розділі сайту громади ані цієї нової Стратегії, ані підготовчих документів щодо її розробки – поки немає. 

Інші 11 міських громад Харківської області характеризуються низьким рівнем інформаційної відкритості стратегій та супровідних документів з їх розробки. 

Південноміська громада не має власного офіційного сайту: є лише її сторінка на сайті Харківської райдержадміністрації. Тут будь-яких документів щодо стратегії громади не розміщено. 

У Вовчанської громади є офіційний сайт (посилання на нього міститься, зокрема, на сторінці громади Інформаційно-довідникового порталу ОМС України). Але на момент проведення дослідження сайт не працював. 

Богодухівська громада має дві версії сайту: стару та нову. Але на обох немає спеціального розділу (підрозділу) для Стратегії. А у внутрішніх пошукових системах цих сайтів Стратегія або документи з її розробки не індексуються. У плані роботи міськвиконкому на 2021-й рік заходів щодо Стратегії не передбачено. 

На сайті Куп’янської громади спеціального розділу (підрозділу) для Стратегії також немає. Тексту Стратегії, як і документів щодо роботи над нею, внутрішнім пошуком не виявлено. Аналогічно – на сайтах Балаклійської Барвінківської, Валківської, Дергачівської, Зміївської, Красноградської, Первомайської громад. 

Висновки 

Для громад, що об’єднувалися добровільно, розробка Стратегії була необхідною умовою їх створення. А для об’єднаних «адміністративним» шляхом у 2020-му році такої умови вже не було. Як показує аналіз, даний факт дав кореляцію з рівнем інформаційної відкритості стратегій. Ті три громади Харківської області, що об’єдналися до 2020-го (Ізюмська, Мереф’янська, Лозівська), демонструють високий та середній рівень відкритості. 

А з тих 14-ти громад, що утворилися у 2020-му, високий рівень відкритості має лише одна громада (Чугуївська), і дві – середній рівень (Люботинська та Харківська). Тоді як переважна більшість «адміністративно» об’єднаних громад (загальним числом – 11) характеризуються низьким рівнем відкритості стратегій. 

Вірогідно, не буде помилкою припустити, що рівень інформаційної відкритості в певній мірі корелює також з рівнем активності роботи органів місцевого самоврядування над стратегіями. У одному з попередніх матеріалів, де ми досліджували програми міських громад, низький рівень відкритості було виявлено лише у трьох громадах з 17-ти. Якщо документи затверджуються місцевою радою і у громади є сайт, то повністю чи частково, але ці документи оприлюднюються. А низький рівень відкритості стратегій, скоріше за все, свідчить, що робота над ними в більшості громад навряд чи ведеться. 

У громадах середнього рівня відкритості (Лозівській, Люботинській, Харківській) виявлено схожі особливості та проблеми:

• з позитивного варто відмітити, що на сайтах усіх трьох громад є спеціальні розділи (підрозділи) для Стратегії, і вони в тій чи іншій мірі наповнені документами;
• громади мають певну історію створення стратегій: вони тут розроблялися і до 2021-го року. Отже, робота над стратегіями – не нова для місцевої влади;
• проблемним є те, що, хоча на сайтах є спеціальні розділи для стратегій, але як їх тексти, так і супровідні документи чомусь розміщуються і в інших розділах: це знижує рівень їх інформаційної відкритості;
• процес розробки нових стратегій, судячи з оприлюднених документів, розгортається досить мляво: навіть у Харкові, хоча проект Стратегії до 2030-го року вже давно створений і у жовтні презентований громадськості, але він досі не доведений до якісного стану й не затверджений міською радою.

А у громад високого рівня відкритості (Ізюмській, Мереф’янській, Чугуївській) виділяються наступні риси щодо складання і оприлюднення стратегій:

• в усіх є відповідні розділи, де розміщено актуальні на 2021-й рік документи: в Ізюмі – це документи з розробки нової Стратегії (її затвердження очікується найближчим часом), а у Чугуєві та Мерефі – розміщені як документи з розробки та виконання стратегій, так і тексти діючих стратегій;
• Чугуївська та Мереф’янська громади – єдині в області серед міських, що оприлюднили діючі на 2021-й рік стратегії, затверджені місцевими радами;
• стратегії цих двох громад були розроблені ще у 2018-му році і охоплюють тривалий період (в Чугуєві – до 2028-го року, а в Мерефі – до 2027-го), який виходить за хронологічні рамки Державної стратегії, що діяла до 2020-го року. Розробка настільки довгострокових стратегій створює для місцево влади певні труднощі: необхідно вносити зміни, щоб привести їх у відповідність до нової Державної стратегії (у даному випадку – до «Державної стратегії регіонального розвитку на 2021—2027 роки»). Вірогідно, більш доцільно розробляти в громадах стратегії, які б вкладалися в хронологічні рамки діючої Державної.

 Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED).  Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».