Міські програми розвитку освіти в Харківській області

Розвиток системи освіти потребує зусиль не лише від центральних органів виконавчої влади, а й від органів самоврядування територіальних громад. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив, як влада в міських громадах Харківської області координує розвиток освіти: чи реалізуються відповідні цільові програми, у яких обсягах фінансуються і яке їх змістовне наповнення. 

На загальнонаціональному рівні реформування освіти забезпечується низкою нормативно правових актів: законів, указів Президента, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів, наказів Міністерства освіти і науки. В сукупності таких актів налічується декілька десятків. 

Серед них – документ зі стратегічного планування: «Національна стратегія розвитку освіти в Україні на період до 2021 року» (схвалена Указом Президента України від 25.06.2013 року № 344/2013). У Стратегії проаналізований поточний стан освіти, виділені актуальні проблеми, визначені цілі, напрямки та завдання, на виконання яких спрямована державна політика у галузі освіти. 

В рамках виконання означеного президентського Указу Кабмін розробив і затвердив План заходів з реалізації Стратегії (розпорядження від 4 вересня 2013 року № 686-р). У 43-х із 119-ти пунктів цього Плану визначаються обов’язки обласних державних адміністрацій з виконання стратегічних завдань. Таким чином забезпечується реалізація Стратегії на регіональному рівні. 

Облдержадміністрації для виконання покладених на них завдань з Плану Стратегії та інших правових актів розробляють відповідні регіональні цільові програми. У Харківській області діє «Обласна програма розвитку освіти «Новий освітній простір Харківщини» на 2019-2023 роки», зміст якої ми проаналізували у попередньому дослідженні. 

Про обов’язковість розробки цільових програм розвитку освіти органами самоврядування територіальних громад ані в Національній стратегії, ані в Обласній програмі не йдеться. Для них це є правом, реалізація якого залишається на власний розсуд і залежить від ініціативності та розстановки пріоритетів в управлінні громадою. 

Оптимальною в розрізі якості та відкритості місцевої політики в сфері освіти є ситуація, коли в громадах розроблені і реалізуються відповідні програми, на них виділяється достатнє фінансування з місцевих бюджетів, їх тексти легкодоступні на офіційних сайтах громад, змістовне наповнення програм – системне, докладне і структуроване. 

Якість освітніх програм є вищою, якщо в розділі «Заходи програми» наводяться заплановані витрати, розподілені за конкретними заходами і за навчальними закладами (по тим заходам, де це можливо), а спектр заходів – різноманітний, систематизований за напрямками. Найважливішими з них вважаємо: підвищення професійних компетенцій педагогів, стимулювання навчально-пізнавальної активності учнів, заходи з енергозбереження та підвищення безпеки, інклюзивності навчального простору, матеріально-технічне забезпечення та переоснащення закладів освіти. 

Громади, де програми реалізуються і доступні на сайтах 

Найбільш якісною, у порівнянні з іншими, виглядає програма Красноградської громади, яка має назву «Комплексна програма розвитку освіти «Освітній простір Красноградської міської територіальної громади» на 2021-2024 роки» (опублікована в якості додатку до рішення міськради №84-VIII від 24.12.2020 року, яким була затверджена). На її реалізацію у 2021 році з місцевого бюджету виділено 192,7 млн. грн. (згідно Додатку 4 до останнього рішення міськради №1947-VIII від 07.12.2021 року про зміни до бюджету). 

Програма – велика за обсягом, з докладним і деталізованим наповненням усіх розділів. Завдання та заходи згруповані за 6-ма  напрямами: дошкільна освіта, загальна середня освіта, позашкільна освіта, інклюзивна освіта, професійний розвиток педагогічних працівників, протипожежна безпека. 

Перші 4 напрями – характерні й для програм інших громад. Протипожежну безпеку, зазвичай, у окремий напрям не виділяють, і навряд чи у цьому є потреба. А напрям професійного розвитку педагогів в програмах інших громад не зустрічається. В той же час, для підвищення якості освіти він важливий. Тому наявність такого напряму в програмі Красноградської громади вигідно виділяє її серед інших. 

Розділ IV «Основні заходи програми» може вважатися зразковим за оформленням та структурними компонентами. Тут у спеціальних таблицях представлено не лише перелік заходів, очікувані результати по кожному, відповідальні виконавці та терміни виконання, а й детальний розпис запланованих витрат. Цінним компонентом цих таблиць в плані відкритості розподілу бюджетних коштів є те, що в них зазначені назви навчальних закладів та суми, які заплановано їм надати по тим заходам, де це можливо (ремонти, реконструкції, матеріально-технічне забезпечення, комп’ютеризація та інформатизація). 

Джерело: Офіційний сайт Красноградської міської ради. 

Таким чином, для громадськості стає доступною інформація, якій школі або дитсадку виділять кошти з бюджету (і які саме суми) на ремонт будівель, класних кімнат та спортзалів, придбання комп’ютерів, закупівлю спортінвентарю, де збудують огорожу території, оновлять обладнання їдалень, утеплять фасади тощо. Такий розподіл – вагомий показник відкритості місцевої влади і якості її політики в управлінні освітньою галуззю. 

У Чугуївській громаді діє «Комплексна програма розвитку сфери освіти на території Чугуївської міської ради на 2021-2022 роки», затверджена  рішенням міськради №2044-VII від 19.10.2020 року. Згідно Додатку 7 до останнього оприлюдненого рішення про зміни бюджету (№272-VIІІ від 23.07.2021 року), на її реалізацію у 2021 році виділяється 13,8 млн. грн.

У двох файлах на сайті оприлюднені Програма та додаток з заходами. Додаток містить, зокрема, показники запланованих фінансових витрат та строки виконання за кожним заходом. Однак, немає розподілу витрат за конкретними навчальними закладами.

Більшість заходів Програми – з реконструкції та ремонту освітніх закладів, модернізації їх інфраструктури, благоустрою прилеглих територій. Також є заходи з вдосконалення матеріально-технічної бази закладів (зокрема, забезпечення комп’ютерами та оргтехнікою), протипожежні заходи, проведення спортивних та навчальних олімпіад, змагань, конкурсів. Передбачено фінансування стипендій обдарованим учням, премій та подарунків переможцям учнівських змагань та олімпіад. А також – безкоштовне харчування учнів 1-4 класів, пільговиків 5-11 класів, учнів з категорії внутрішньо переміщених осіб та тих, чиї батьки є учасниками АТО/ООС.

Заходи Чугуївської програми – конкретні, спрямовані на модернізацію навчальних закладів, полегшення фінансового навантаження батьків учнів, і виглядають корисними в плані забезпечення комфортних умов навчання та стимулювання навчальної активності дітей. Але щодо заохочення педагогів до підвищення професійних компетенцій – програма виглядає недостатньою: таких заходів майже не передбачено.

У Харківській громаді  реалізується «Комплексна програма розвитку освіти м. Харкова на 2018-2022 роки» (затверджена рішенням міськради 08.11.2017 року №826/17). З Додатку 7 до останнього оприлюдненого рішення про зміни до бюджету (від 14.07.2021 року № 142/21), видно, що на її реалізацію у 2021 році виділяється 5,6 млрд. грн. Це – найдорожча програма в громаді і в усій Харківській області.

Текст програми – докладний, детально розписані завдання, операційні та стратегічні цілі, механізми реалізації. Вони згруповані за 4-ма напрямами: забезпечення функціонування навчальних закладів та установ освіти міста, удосконалення змісту і технологій освіти, створення умов для розвитку системи освіти, робота з обдарованою молоддю.

У окремому розділі перелічуються заходи, згруповані за напрямами і оформлені у вигляді таблиць. До кожного напряму наводиться аналіз ситуації (початкових умов), тенденції розвитку, очікувані результати, відповідальні виконавці, строки виконання, сильні та слабкі сторони, індикатори виконання. Але суми запланованих витрат не прописані ані в розрізі заходів, ані окремих навчальних закладів.

Багато заходів – з матеріально-технічного забезпечення навчальних закладів, їх ремонтів та переоснащення, підтримки навчальної активності учнів. Наведено декілька заходів зі стимулювання педагогів до підвищення професійних компетенцій.

У Лозівській громаді діє «Комплексна програма розвитку освіти, фізичної культури та спорту, підтримки молоді Лозівської міської територіальної громади на 2021 – 2023 роки» (затверджена рішенням міськради від 11.12.2020 року №51). Виходячи з Додатку 5 до останнього оприлюдненого рішення міськради про зміни до бюджету (рішення №97 від 24.12.2020 року), на реалізацію Програми у цьому році виділяється 12,3 млн. грн.

У спеціальному додатку до Програми докладно перелічуються заходи і обсяги запланованого фінансування за роками. Розвитку освіти стосуються наступні: забезпечення безкоштовного харчування учнів 1-4 класів та пільговиків старших класів (в тому числі, дітей учасників АТО та дітей з особливими потребами), ремонт та матеріально-технічне забезпечення інклюзивно-ресурсного центру, ремонти у закладах освіти (в тому числі, заміна покрівель, вікон – на енергозберігаючі, утеплення будівель), придбання комп’ютерів та іншого обладнання, організація та забезпечення підвозу учнів та вчителів до закладів освіти,  заходи зі святкувань та конкурсів серед педагогів й учнів.

Але системних заходів з підвищення професійних компетенцій педагогів не передбачено, виділення коштів на конкретні навчальні заклади також не висвітлюється.

У Валківській громаді реалізується «Цільова Програма розвитку освіти «Новий освітній простір Валківщини» на 2021 рік» (затверджена 22.12.2020 року, рішення №34). Її фінансування передбачено в сумі 4,9 млн. грн.

Програма має 4 напрями: дошкільна освіта, шкільна, позашкільна, і окремий напрямок – корекційна та інклюзивна освіта. В таблицях з заходами наводяться заплановані суми витрат, але за навчальними закладами вони не розписані. Перелік заходів не відрізняється різноманіттям, вони майже ідентичні за кожним напрямом. Це – ремонти навчальних закладів, деяке матеріально-технічне забезпечення, конкурси та урочистості, протипожежні заходи, безкоштовне харчування молодшокласників та учнів-пільговиків. Індикаторів виконання розділ із заходами не містить. Заходів для стимулювання професійного розвитку педагогів – немає (відповідних завдань у Програмі навіть не поставлено).

У Балаклійській громаді діє «Програма розвитку освіти Балаклійської міської ради Харківської області на 2021 рік» (затверджена рішенням міськради №55-VIII від 22.12.2020 року). З Додатку 6 до рішення міськради №665 від 06.09.2021 року про зміни до бюджету випливає, що на її фінансування виділено 16,5 млн. грн.

Програма ставить мету створення умов для розвитку доступної та якісної системи освіти, забезпечення ефективного управління нею. Містить докладно розписані блоки з цілями та завданнями. Завдань сформовано дуже багато: у відповідному блоці – 10 розділів, кожен з яких включає по кілька десятків пунктів, а також – очікувані результати.

Однак, додаток із заходами докладністю не відрізняється: він складається всього з 3-х пунктів. Перший – організація харчування учнів, другий – забезпечення підвезення шкільним автобусом, і третій – відзначення обдарованої молоді, стимулювання педагогів, чиї учні зайняли призові місця у різних навчальних олімпіадах та конкурсах і вшанування самих цих учнів. Між цими трьома пунктами розподілено фінансування, без визначення, на які саме школи та конкретні заходи будуть виділені кошти. Зміст цього додатку не відповідає всьому спектру поставлених у програмі завдань.

Програми реалізуються, але не оприлюднені

На сайті Барвінківської громади з Додатку 6 до рішення про зміни до місцевого бюджету (від 27.07.2021 року №703-VIII) видно, що у 2021-му році реалізується «Програма «Розвиток закладів освіти Барвінківської міської ради Ізюмського району Харківської області» на 2021-2022 роки». На неї з бюджету виділяється 223,9 тис. грн. Даних про номер та дату прийняття рішення про затвердження цієї програми у таблиці Додатку 6 не наводиться, а внутрішнім пошуковиком сайту її текст не індексується.

У Вовчанській громаді фінансується «Програма «Освіта Вовчанщини» на 2021 рік» (затверджена 23.12.2020 року рішенням міськради № 15-VIІІ). На неї виділено невелику, у порівнянні з більшістю інших громад, суму – 188 тис. грн. (Додаток 6 до останнього рішення міськради про зміни до бюджету від 03.12.2021 року). У підрозділі сайту з рішенням про затвердження Програми посилання на її текст є, але при спробі по ньому перейти виникає «помилка 404».

У Зміївській громаді реалізується «Комплексна програма розвитку освітянської галузі Зміївської міської ради Чугуївського району Харківської області на 2021-2023 роки», затверджена рішенням міськради від 24.12.2020 року №44-ІІ-VІІ. У поточному році з бюджету громади вона фінансується в сумі 17,7 млн. грн. (згідно Додатку 5 до рішення міськради про останні зміни бюджету № 1746–ХІХ-VIІI від 07.12.2021 року).

Але тексту Програми на сайті – немає: ані в переліку цільових програм громади, ані в файлі рішення про затвердження цієї програми (зазвичай, до подібних рішень тексти програм публікуються в якості додатків).

Громади, де програми не профінансовані або не розроблялись

Міська рада Богодухівської громади затвердила «Програму розвитку освіти Богодухівської громади на 2021 – 2022 роки» (рішення від 12.02.2021 року № 278). Її текст оприлюднено на сайті. Але з Додатку 4 до останнього рішення про зміни бюджету (від 07.12.2021 року №4529-VIІІ), випливає, що фінансування на Програму не виділено: її немає в переліку програм. Отже, вона у громаді не реалізується.

З тексту Програми (Розділ І) видно, що у цьому році на її реалізацію планувалося витратити 102,2 тис. грн. Через те, що фінансування не виділено, ці витрати мають перейти на наступні два роки. Навантаження на місцевий бюджет зросте. Якщо влада не спромоглася виділити означену порівняно невелику суму у 2021-му, не очевидно, що зможе виділили вдвічі більшу у наступному році. Є вірогідність, що програма залишиться нереалізованою. Якщо так станеться, то трудові та фінансові ресурси, витрачені міськвиконкомом на її розробку, виявляться марними, а місцева освітня сфера не отримує підтримки для свого розвитку.

Тим більш прикра така ситуація, що текст Програми – якісний, містить усі необхідні компоненти з відповідним змістовним наповненням. Є розділ з докладно розписаними заходами, по кожному з яких визначено виконавців і розподілені витрати за навчальними закладами. Окрім «традиційних» заходів (ремонтів, реконструкцій, реставрацій, підвезення учнів та безкоштовного харчування) є й ті, що в програмах інших громад зустрічаються рідко – заходи зі стимулювання педагогів до підвищення якості викладання.

Окремо виділяється група громад, у яких, судячи з аналізу їх офіційних сайтів, програми розвитку освіти навіть не розроблялись. Програми не індексуються пошуком по сайтам, і їх немає у спеціальних додатках (з розподілом фінансування на місцеві програми) до рішень місцевих рад про затвердження або зміни місцевих бюджетів. Така ситуація – у Дергачівській громаді, Ізюмській, Куп’янській, Люботинській, Мереф’янській, Первомайській, Південній.

Висновки та рекомендації 

З 17-ти міських громад Харківської області у 9-ти реалізуються програми розвитку освіти. На них виділено фінансування з місцевих бюджетів. Тексти програм оприлюднені на сайтах 6-ти громад (Красноградська, Валківська, Харківська, Балаклійська, Чугуївська, Лозівська), а у 3-х (Барвінківська, Вовчанська, Зміївська)  – недоступні для ознайомлення.

З 8-ми громад, які не реалізують у поточному році програм розвитку освіти, у 7-ми їх взагалі немає (Дергачівська, Ізюмська, Куп’янська, Люботинська, Мереф’янська, Первомайська, Південна). І у однієї громади (Богодухівській) програма розроблена, але на неї не виділено фінансування.

Проаналізовані тексти програм 6-ти громад – різної якості. Оптимальною за змістовним наповненням та оформленням заходів виглядає програма Красноградської громади. Окрім того, вона містить дві цінні особливості. Перше – що окремими напрямом виділено підвищення професійних компетенцій викладачів, і заходів цього напрямку заплановано багато. І друге – у таблиці з заходами розподіл коштів представлений не лише за кожним заходом, а й за навчальними закладами. Перше є важливим в розрізі цілей підвищення якості надання освітніх послуг, а друге – показник відкритості управління бюджетними коштами в рамках Програми.

В 5-ти інших громадах у текстах програм розподілу коштів за навчальними закладами – немає. А підвищення компетенцій викладачів та їх стимулювання до професійного розвитку або не виділяється окремим напрямом (заходи розпорошені серед інших), або заходів такого характеру взагалі не заплановане.

Виходячи з вищезазначеного, можна рекомендувати органам самоврядування територіальних громад при розробці або внесенні змін до програм розвитку освіти на наступні роки ознайомитися з текстом Програми Красноградської громади і взяти за зразок її оформлення таблиць з заходами. Також доцільно розробити комплекс заходів з підвищення професійних компетенцій педагогів і виділити його в окремий напрям або в цілісну частину більш широкого напряму з удосконалення змісту та підвищення якості освітнього процесу.

Для тих громад, де програм розвитку освіти – немає, рекомендуємо їх розробити, затвердити та виділити фінансування з місцевих бюджетів на наступний рік. Адже сфера освіти є однією з найбільш важливих для майбутнього розвитку громади, а водночас – проблемною та ресурсомісткою.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED).  Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».