Місцеві бюджети в умовах війни: стан виконання в міських громадах Харківщини

Наскільки сильно війна вдарила саме по місцевим бюджетам громад у зоні бойових дій? Ці громади вже повністю дотаційні або ж зберегли свої податкові джерела надходжень? Яким є актуальний стан виконання їхніх бюджетів? На фоні мовчання з цих питань сайтів самих громад, Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» (на підгрунті даних з web-порталу «Open Budget») дослідив поточний бюджетний процес в міських громадах Харківщини. 

Що з запланованого на 2022-й рік вдалося за перші 8 місяців 

У результаті адміністративно-територіальної реформи 2020 року в Харківській області було утворено 56 громад, 17 із яких – міські. Хоча в урядових категоріях усі громади регіону мають статус таких, що перебувають у зоні бойових дій, фактична ситуація в них досить суттєво відрізняється. Це відобразилося і на стані виконання місцевих бюджетів, але з певними нюансами (зокрема, «кейсі Чугуєва», який потребує додаткового пояснення). 

Нижче на діаграмі наведені відсотки виконання річних планів на 2022-й рік у 17-ти міських громадах Харківщини за перші 8 місяців року. Для кращого розуміння цих показників варто зауважити, що середньозважений відсоток виконання дохідної частини усіх місцевих бюджетів України (включно з окупованими територіями) за цей період склав 62%, а видаткової частини – 45%.

Джерело: діаграму складено на підгрунті даних з web-порталу «Open Budget» Міністерства фінансів України. 

Перш за все, привертає увагу, що в усіх 17-ти громадах відсоток виконання дохідної частини переважає аналогічний відсоток видатків. Хоча в абсолютних величинах є виключення – Валківська громада за січень-серпень зібрала до міського бюджету 186 мільйонів гривень, а видатки склали майже 195 мільйонів (у річному плані був закладений дефіцит у 21 мільйон, тому при розгляді лише відсотків переважання видатків може залишитися непоміченим). 

П’ятірка громад із найнижчими відсотками виконання міських бюджетів є доволі прогнозованою – до неї увійшли громади, території яких повністю або частково перебували в окупації. Найменше доходів надійшло до Вовчанського міського бюджету (38% від річного плану), хоча на відміну від інших окупованих навесні та влітку громад, майже всі ці гроші були витрачені. Найменше видатків (відносно запланованих) було здійснено в Ізюмській та Куп’янській громадах (18% та 20% відповідно). 

На перший погляд, викликає подив ситуація з виконанням міського бюджету в Чугуєві – інтуїтивно, можна було очікувати на показники по типу Дергачівської громади, яка також піддавалася щоденним обстрілам і безпосередньо перебувала в зоні бойових дій. Майже стовідсоткове виконання річного плану доходів усього за дві третини року в Чугуєві пояснюється зарахуванням 64% ПДФО (податок на доходи фізичних осіб) військових, які несуть службу в розміщеній на території громади частині. До речі, зарахування податків із виплат військовослужбовцям саме до бюджетів громад було вкрай дискусійним питанням при формуванні проекту держбюджету на 2023 рік. Утім, попри заклики перевести ці кошти до держбюджету, в схваленому урядом початковому варіанті зберігається нинішній, вигідний для громад status quo.       

Інші громади-лідери за плановим наповненням бюджету – Красноградська (74%), Мереф’янська (65%) та Люботинська (62%), тоді як у всіх інших містах Харківщини показники нижчі за середні по Україні. Серед лідерів з виконання видаткової частини місцевого бюджету – Валківська (58%), Богодухівська (55%), Красноградська (54%) та Зміївська (53%) громади. Хоча загрози через можливі ракетні обстріли зберігаються в усіх громадах, можна констатувати, що саме відсоток виконання планових видатків є одним із своєрідних індикаторів сприятливості умов для функціонування місцевої економіки та більш-менш нормальної життєдіяльності громади.

Ситуація в обласному центрі та динаміка бюджетного процесу

Одна зі специфічних рис Харківського регіону полягає в тому, що в обласному центрі зосереджується більше капіталу (як людського, так і фінансового), ніж в усіх інших громадах разом узятих. Відповідно, ситуація з міським бюджетом Харкова заслуговує на окремий розгляд.

В одному з попередніх досліджень ми наводили дані, що за підсумками першого півріччя 2022-го року Харків посідав останнє місце серед підконтрольних Україні обласних центрів за відсотками виконання місцевого бюджету. На жаль, оновлення статистики за липень і серпень не змінило загальної картини – ситуація з міським бюджетом у Харкові залишається найкритичнішою серед усіх обласних центрів.

За 8 місяців річний план по доходах виконано на 53,4%, а за видатками – на 40%. Для порівняння, в Хмельницькому, Ужгороді та Рівному за дві третини року до міських бюджетів вже надійшло понад 70% від запланованого обсягу коштів, і при такому темпі цілком імовірно, що 2022-й рік для цих обласних центрів завершиться із перевиконанням дохідної частини. Власне, це вкотре актуалізує необхідність вироблення нових економічних інструментів горизонтального вирівнювання в державній політиці – теми, до якої ми зверталися ще в червневих дослідженнях, прогнозуючи посилення асиметрії в наповненні місцевих бюджетів тилових і прифронтових громад.

З іншого боку, динаміка виконання міського бюджету протягом січня-серпня не відповідає і найбільш песимістичним прогнозам мера Харкова Ігоря Терехова. В одному зі своїх інтерв’ю у липні міський голова поділився очікуваннями, що в другому півріччі надходження до бюджету будуть лише зменшуватися. Але як видно з діаграми нижче, поки що це не відповідає дійсності.

Джерело: діаграму складено на підгрунті даних з web-порталу «Open Budget» Міністерства фінансів України.

Загалом, протягом 8-ми місяців до міського бюджету вдалося зібрати 10,2 мільярди гривень, а сумарні видатки склали 7,4 мільярди. В 2021 році за аналогічний період ці показники склали 11 та 10,3 мільярди відповідно – тож різниця не є такою катастрофічною, як можна було очікувати. Зрештою, саме профіцит бюджету, який зараз виник (перш за все через вимушену відмову від запланованих інфраструктурних видатків на 5,5 млрд. грн.), має допомогти місту пройти надзвичайно складний опалювальний період і оперативно виконувати ремонтні роботи.

Стосовно помісячної динаміки варто зауважити, що найбільш критичними для бюджету Харкова виявилися березень і квітень, тоді як надходження в серпні (1,4 млрд.) – майже ідентичні доходам у довоєнному січні. Аналогічним чином березень і квітень стали найкритичнішими місяцями в бюджетному процесі інших 16-ти міських громад, але тут пік доходів припав на червень, після чого знову спостерігається падіння. Водночас, можна припустити, що після деокупації 4-х центрів крупних міських громад сумарні доходи місцевих бюджетів восени можуть і частково збільшитися.

Джерело: діаграму складено на підгрунті даних з web-порталу «Open Budget» Міністерства фінансів України.

Джерела наповнення міських бюджетів

Важливим питанням для розуміння реального стану місцевих бюджетів є структура їхнього наповнення – чи в ній переважають податкові надходження, або ж трансферти з держбюджету. Ймовірно, другий варіант є свідченням дотаційності громади та значних проблем із її економічної спроможністю (звичайно, ці проблеми в умовах війни можуть мати цілком об’єктивний характер).

Як видно з наведеної нижче діаграми, в більшості міських громад Харківщини переважають саме податкові надходження. Так, у Чугуївській громаді вони складають 83% усіх доходів бюджету, у Харківській – 81%, у Красноградській – 70%. Протилежна ситуація, при якій більша частина доходів є трансфертами із держбюджету зафіксована лише в двох громадах – Ізюмській та Південноміській.

Джерело: діаграму складено на підгрунті даних і web-порталу «Open Budget» Міністерства фінансів України.

Головні джерела податкових надходжень – це, перш за все, зарахування 64% ПДФО, єдиний податок, а також місцевий податок на майно (зокрема, орендна плата і земельний податок з юридичних осіб). Хоча в деяких багатих на корисні копалини громадах додається ще одна вагома стаття – рентна плата за видобуток природнього газу. Так, Красноградська громада протягом 8-ми місяців отримала 32 мільйони гривень газової ренти (це понад 15% від усіх доходів громади, включно з трансфертами). Трохи меншими, але теж вагомими є аналогічні рентні надходження в Балаклійській (26,4 млн.), Валківській (22,5 млн.), Богодухівській (13 млн.) та Зміївській (12 млн.) громадах.

Що стосується структури видатків міських бюджетів на Харківщині, то вона є доволі однотипною, зі значим превалюванням витрат на сферу освіти. Так, відсоток освітніх видатків (мова йде про середній та дошкільний рівні) в 17-ти міських бюджетах коливається від 41% у Харкові до 74% у Південному. Але в усіх без виключення громадах кількісно це стаття видатків нумер один, при цьому всі громади (включно з тими, які перебували тимчасово в окупації) отримували з держбюджету освітню субвенцію, що повністю або частково покривала ці витрати.

Окрім освіти значними статтями витрат, наприклад, у Харкові є комунальне господарство та міський транспорт – за січень-серпень видатки бюджету в цих сферах склали 1,5 та 0,9 мільярдів гривень відповідно (на фоні загальної суми видатків у 7,5 млрд.). Власне, ще в липні Терехов попереджав про необхідність дотацій з міського бюджету для комунальних підприємств та, зокрема, забезпечення безкоштовного проїзду для пасажирів. І поточний баланс бюджету свідчить, що, попри все, місто цілком може собі дозволити ці видатки, не перекладаючи їх додатково на мешканців.

Висновки

Міські ради Харківщини до завершення воєнного стану мають право не оприлюднювати звіти про стан виконання бюджетів на власних сайтах (аналогічна ситуація зі звітуванням про закупівлі). Відповідно, наразі є можливості для аналізу загальної картини бюджетних доходів і видатків, але максимальної деталізації можна буде досягти лише після завершення воєнного стану та опублікування документації за відповідний період. Також важливо правильно інтерпретувати статистику виконання місцевих бюджетів – некоректно вважати, що вона завжди, без урахування контексту, слугує прямим індикатором рівня життя в громаді, загальної економічної спроможності чи інвестиційного клімату.

Показовим виключенням у цьому сенсі є Чугуївська громада, яка лідирує серед 17-ти міських громад регіону за відсотком виконання дохідної частини бюджету (97% від річного плану тільки за 8 місяців), а також за вагою саме податкових надходжень, а не трансфертів, серед джерел наповнення (83%). При цьому, Чугуїв входить до числа найбільш постраждалих від постійних російських обстрілів населених пунктів, і завдана місту шкода може вимірюватися мільярдами. Водночас, зарахування до міського бюджету 64% ПДФО військовослужбовців із місцевої частини вже принесло за 8 місяців 272 мільйони гривень із загальної суми доходів у 430 мільйонів (тобто, майже дві третини від усіх надходжень).

Середньозважений відсоток виконання річного плану усіх 17-ти міських громад за доходами складає 54,1%, за видатками – 40,4%. Якщо прибрати зі статистики Харків, обсяг бюджету якого приблизно втричі більший за усі інші 16 міських громад разом узятих, то за доходами річний план виконано на 56,4%, за видатками – 41,9%. Зрозуміло, що в такому темпі за останню третину року виконання річного плану виглядає малоймовірним (наразі, окрім Чугуєва, відсоток наповнення понад 66,6% має лише Красноградська громада). Зрозумілі і об’єктивні причини – цілком очікувано найнижчі відсотки наповнення бюджетів зафіксовано у громад, території яких навесні та влітку були повністю або частково окуповані (Вовчанська, Куп’янська, Ізюмська, Балаклійська та Дергачівська).

Попри все, в структурі більшості міських громад Харківщини переважають саме власні податкові надходження, а не трансферти з держбюджету (наявні два виключення – досить зрозуміле в Ізюмській громаді, та менш логічне в Південноміській, яка стала лідером за дотаційністю, і 66% її доходів склали трансферти). Основними податковими джерелами наповнення залишаються зарахування ПДФО, єдиний податок, орендна плата з юридичних осіб та земельний податок. У Красноградській, Балаклійській, Валківській, Богодухівській, Зміївській громадах вагомою складовою також є рентна плата за видобуток газу. Загалом, незважаючи на вкрай важку економічну ситуацію (наприклад, відсотки виконання бюджету в Харкові є найнижчими серед усіх підконтрольних Україні обласних центрів), помісячна динаміка наповнення бюджету не свідчить про якийсь однозначно негативний тренд постійного зменшення доходів (багато в чому завдяки досить відповідальній сплаті податків). Тож є підстави сподіватися, що наявний профіцит (через вимушену відмову від частини запланованих видатків) дозволить усім громадам пройти випробування опалювальним сезоном – принаймні, входячи в нього не з порожньою міською казною.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».