Місцеві бюджети в умовах війни: стан виконання в селищних громадах Харківщини

На початку жовтня ЗСУ звільнили Борову – центр останньої з селищних громад Харківщини, яка перебувала в тимчасовій окупації. Загалом, близько третини з-поміж усіх 26-ти селищних громад регіону протягом декількох місяців перебували під контролем окупантів. Яку шкоду це завдало місцевому бюджетному процесу цих громад, і якою є загальна картина стану виконання бюджетів селищних громад регіону дослідив Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Доходи та видатки за перші 8 місяців 2022-го року 

Саме селищні громади після адміністративно-територіальної реформи кількісно є найчисельнішою групою на Харківщині – до цієї категорії належить 26 громад із 56-ти (ще 17 міських, бюджетному процесу в яких ми присвятили окреме дослідження, та 13 сільських). Але варто відзначити, що подібний поділ за статусом центрального населеного пункту багато в чому є умовним. 

До реформи 2020 року 13 селищ мали статус районного центру і, зазвичай, це супроводжувалось наявністю відповідної інфраструктури. Деякі з селищ міського типу харківської агломерації мало чим відрізняються від невеликих міст в області (подекуди і виглядають більш урбанізованими). Власне, і зараз, наприклад, Солоницівська або Пісочинська селищні громади є більшими за населенням (35,5 та 32,5 тисяч осіб відповідно), ніж половина міських громад регіону. А за загальною площею, наприклад, Близнюківська громада взагалі є другою в області (1377,7 км²). Відповідно, було б помилкою вважати, що в питаннях обсягу місцевого бюджету будь-яка селищна громада a priori поступається будь-якій міській. 

А от найсуттєвішим фактором «заможності» деяких селищних громад є наявність газових родовищ. З 2018 року 95% ренти за користування надрами загальнодержавного значення зараховується до держбюджету, 2% – до обласного бюджету, а 3% йде до бюджету громади. І навіть цей, здавалося б, невеликий відсоток як-то кажуть «робить різницю». 

Так, дві найбільш «газоносні» селищні громади – Донецька (Ізюмський район, саме тут розташоване відоме Шебелинське родовище) та Краснокутська (Богодухівський район) за перші 8 місяців 2022 року вже отримали до місцевого бюджету 256 та 249 мільйонів гривень відповідно – це більше за середньостатистичну міську громаду (а, наприклад, у найменшій, Південноміській, доходів поки що назбиралося на 64 млн.). При цьому на іншому «полюсі» за обсягами бюджету опинилися селищні громади, які є цілком співставними за чисельністю населення або площею, але їм не пощастило з корисними копалинами. 

Ці ж дві громади – Донецька та Краснокутська – лідирують і у відсотковому відношенні наповнення селищних бюджетів: за перші 8 місяців 2022-го року в них вже зібрано відповідно 83% та 72% від запланованих у річному плані доходів. При збереженні такого темпу цілком імовірним виглядає перевиконання дохідної частини за підсумками року. А от найменші відсотки виконання річного плану (і за доходами, і за видатками) прогнозовано характерні для громад, які перебували в окупації навесні та влітку чи знаходились безпосередньо на лінії зіткнення.

Джерело: діаграму складено на основі даних із web-порталу «Open Budget» Міністерства фінансів України. 

Як і у випадку міських громад, більш маркерним із точки зору нормального функціонування місцевої економіки та життєдіяльності громади є відсоток виконання планових видатків. За цим показником лідирують ті селищні громади, які навесні та влітку в найменшій мірі піддавалися обстрілам і були відносно віддаленими від лінії фронту. ТОП-п’ятірку складають Сахновщинська (за дві третини року здійснено 60% запланованих видатків), Нововодолазька (57%), Кегичівська (55%), Солоницівська (55%) та Зачепилівська (54%). У випадку Зачепилівської та Кегичівської громади видатки за 8 місяців в абсолютних величинах виявилися навіть дещо більшими за доходи. 

Загалом, середньозважений відсоток виконання дохідної частини в 26-ти селищних громадах Харківщини за перші 8 місяців склав 56%, за видатками – 44%. Ці показники є трохи вищими за середньозважені відсотки виконання бюджетів міських громад Харківщини (54% та 40%), але все ж нижчими за середньозважені по всіх (включно з окупованими територіями) місцевих бюджетах України (62% і 45%). 

Але, звичайно, до будь-яких «середніх» показників потрібно ставитися досить обережно, не забуваючи, що попри спробу узагальнення і створення системної картини, вони розраховуються на підгрунті дуже неоднорідних ситуацій в різних громадах. Наприклад, у випадку селищних громад Харківщини достатньо винести за дужки «газоносні» Донецьку та Краснокутську громади, і середньозважений відсоток виконання річного плану за доходами 24-ти інших одразу просідає з 56% до 53%. 

Динаміка і структура наповнення селищних бюджетів 

Наскільки рівномірним було наповнення та освоєння бюджету селищних громад за місяцями? Знову ж таки, усвідомлюючи і зворотній бік узагальнень, спробуємо проаналізувати щомісячну динаміку виконання бюджетів 26-ти селищних громад Харківського регіону.

Джерело: діаграму складено на основі даних із web-порталу «Open Budget» Міністерства фінансів України. 

Багато в чому ця динаміка є подібною і до сумарного виконання бюджетів 17-ти міських громад Харківщини. По-перше, це пікові надходження в лютому, на рівень яких після початку повномасштабної війни так і не вдалося повернутися. По-друге, найбільший «обвал» – у березні-квітні, і потім – вихід на проміжний максимум у червні. 

Специфіка червня як бюджетного місяця може пояснюватися виплатами відпускних і оздоровчих вчителям – а саме освітня сфера є статтею №1 видатків бюджетів громад. Цим же пояснюється зменшення надходжень від освітньої субвенції (найбільшого міжбюджетного трансферту) та зменшення видатків у липні-серпні. Перевірити ці гіпотези можна буде вже після оприлюднення даних за вересень-жовтень, коли й стане зрозуміло, чи збільшаться надходження і витрати щонайменше до травневого рівня. 

Стосовно ресурсів наповнення бюджетів варто зазначити, що з 26-ти селищних громад Харківщини лише у 8-ми в структурі джерел доходів кошторису трансферти з держбюджету переважають податкові надходження. Здебільшого, в числі цих «дотаційних» громад опинилися ті, що навесні та влітку перебували в окупації, і це є цілком об’єктивною причиною суттєвого падіння власних податкових доходів. Ще в двох громадах ситуація приблизно паритетна (різниця між трансфертами і податками в межах 1-2%), а в 16-ти превалюють саме податкові джерела наповнення бюджету.

Джерело: діаграму складено на основі даних із web-порталу «Open Budget» Міністерства фінансів України. 

Лідерство за відсотком власних податкових надходжень в загальній структурі доходів утримують ті ж самі Донецька (88%) та Краснокутська (75%) громади. Нафтогазова рента також класифікується як «податкове надходження», а для розуміння її ваги варто зазначити, що з 249-ти мільйонів гривень доходів Краснокутської ТГ за 8 місяців 114 мільйонів склала саме рентна плата за користування надрами (100,2 млн. – видобування газу, 11,2 – газового конденсату, 2,1 млн. – нафти). 

Донецькій громаді рента за користування надрами протягом перших 8-ми місяців року принесла 68 мільйонів (із 256-ти загальної суми доходів). «Газоносні» селищні громади Харківщини не обмежуються цими двома – відповідні статті доходів наявні, зокрема, в бюджетах Нововодолазької (вже надійшов 21 млн.), Кегичівської (20 млн.), Слобожанської (8 млн.), Новопокровської (7 млн.) громад. 

Та все ж основним джерелом самостійного наповнення більшості селищних бюджетів є зарахування до них 64% ПДФО (і це стосується не лише громад, в яких розташовані та зареєстровані великі підприємства). Виключення тут складають або «газоносні» громади на кшталт Краснокутської, або «аграрні» з дуже великою площею. Наприклад, із 125 мільйонів гривень доходів Близнюківської громади ПДФО склав 27,5 млн., а 33,5 млн. приніс місцевий податок на майно (що включає земельний податок і орендну плату з юридичних та фізичних осіб). 

Також вагомою статтею доходів селищних бюджетів є єдиний податок – причому (на відміну від більшості міських громад) переважає не єдиний податок з фізичних осіб, а з юридичних осіб-платників єдиного податку IV групи (до цієї групи законодавством віднесені сільськогосподарські товаровиробники). Це підкреслює більш аграрно-орієнтовану структуру місцевої економіки в селищних громадах, ніж у міських. 

Хоча, повертаючись до стартової тези про подекуди умовний поділ на міста і селища, досліджуючи індивідуальні кейси кожної громади, варто аналізувати саме її специфіку та не перебільшувати значення узагальнених закономірностей. Наприклад, і обсяг, і структура бюджетів сусідніх Близнюківської та Барвенківської громад є майже ідентичними, хоча перша і має статус селищної, а друга – міської. 

Висновки 

Найчисельніша категорія селищних громад Харківської області (26 ТГ) є досить неоднорідною за кількістю населення, площею, рівнем урбанізації, та, власне, розміром і структурою місцевих бюджетів. Заплановані річні доходи у «найзаможніших» громадах (Краснокутська, Донецька, Пісочинська, Солоницівська) знаходяться на рівні 300+ мільйонів гривень, і це більше, ніж у приблизно половини міських громад регіону. Натомість, у низки селищних громад планові показники надходжень за рік знаходяться у діапазоні 70-80 мільйонів (Коломацька, Малинівська, Печенізька, Савинська, Старосалтівська). 

Відмінності, перш за все, корелюють із кількістю працездатного населення, але цей фактор не завжди пояснює різницю в доволі подібних за розміром громадах. Аналіз структури місцевих бюджетів показав, що ключовим фактором значного збільшення доходів (непропорційного до чисельності мешканців) є рентна плата за користування розташованими на території громади родовищами корисних копалин (переважно, природного газу). Саме ця «золота жила» забезпечила надвеликій обсяг надходжень у «найзаможніших» Краснокутській та Донецькій громадах, а також стала однією зі статей доходів ще до десятка громад. Утім, зважаючи на неминучу вичерпність цього ресурсу (наприклад, ще на початку 2020 року «Укргазвидобування» повідомляло про виснаження Шебелинського родовища на 90%), громадам потрібно системно працювати над альтернативною стратегією своєї економічної спроможності, щоб не опинитися в ситуації «сировинного прокляття». 

Окрім специфічного фактору газових родовищ, типова структура власних доходів селищних бюджетів складається зі значної ваги зарахувань ПДФО, а також місцевих податків – єдиного податку (перш за все, «сільськогосподарського» IV групи з юридичних осіб), земельного податку та орендної плати. Варто відзначити, що в більшості селищних громад Харківщини, попри війну, саме податкові надходження сумарно переважають трансферти з держбюджету. 

Проте очевидно, що війна дуже суттєво і нерівномірно вплинула на стан виконання планових показників надходжень. Частина селищних громад до осені перебувала в тимчасовій окупації (Борівська, Великобурлуцька, Дворічанська, Савинська, Чкаловська, Шевченківська). Деякі  опинилися де-факто на лінії фронту з відповідною зупинкою місцевої економіки та значними руйнуваннями (Золочівська, Малинівська, Малоданилівська, Печенізька, Старосалтівська). Іншим громадам пощастило уникнути зіткнення з окупантами на своїй території і вдалося продовжити бюджетний процес у відносно нормальному режимі. Найвищий відсоток виконання за перші 8 місяців річного плану за доходами – у «газоносних» Донецькій (83%) і Краснокутській (72%) громадах. Найменший – у Старосалтівській (34%), територія якої протягом травня-вересня, фактично, стала полем бою, а голову громади Едуарда Коновалова було затримано за державну зраду. Варто нагадати, що свого часу саме в Старому Салтові було утворено першу добровільно об’єднану громаду в області, що де-факто, дало старт реалізації реформи в регіоні – важливо, щоб обласна і державна влада знайшли ресурси для повернення життя до цієї зруйнованої громади-першопрохідця децентралізації на Харківщині. 

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».