Новий закон про службу в органах місцевого самоврядування: очікування та перспективи

Колонка національної консультантки Ради Європи Олени Бойко для сайту Рубрика

Найближчим часом Верховна Рада України запланувала  розгляд у першому читанні законопроєкту “Про службу в органах місцевого самоврядування” (реєстр. № 6504), напрацьованого Національним агентством України з питань державної служби на основі попередніх законодавчих ініціатив. Але у нас є чинний закон з такою ж назвою, який прийнято ще у 2001 році. 

Тож виникає логічне запитання: навіщо нам новий закон? 

Гарантоване державою право на місцеве самоврядування – це право вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України чи безпосередньо, чи під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Вочевидь, що такі наші права мають реалізовуватись професійно, тобто службовцями, які знають, уміють і несуть відповідальність за свої дії. Цей принцип і закріплює чинний закон, що визначає службу в органах місцевого самоврядування як професійну, “на постійній основі діяльність … що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом”. 

Але чи задоволені ми чиновниками на місцях? І чи задоволені самі посадовці умовами служби? Запитання риторичне. 

Експерти визначають основні недоліки чинного закону: 

• неефективна система служби в органах місцевого самоврядування, 
• недосконалість схеми оплати праці, 
• непрозорість діяльності службовців. 

Тобто якщо організація роботи посадовця та ієрархічна система управління службою недолуга, якщо посадовець не має матеріального (і не тільки матеріального) стимулювання до роботи, якщо він залежний від свого начальника і не має достатнього захисту від його свавілля, певно, і якість роботи є неналежною. А ще болюча тема – неефективна антикорупційна політика. І найголовніше, професійність служби: дуже часто відсутня інституційна пам’ять через плин кадрів після кожних місцевих виборів, добір на службу не завжди прозорий, система оплати праці  взагалі робить посадовця залежним від волі керівника. Та й рівень освіти у сфері публічної служби є низьким. 

Що має змінити новий закон? 

Як зазначено у пояснювальній записці до цього законопроєкту, він підготовлений “з метою встановлення нових правових та організаційних засад служби в органах місцевого самоврядування як професійної та політично неупередженої діяльності, удосконалення механізму реалізації громадянами України права рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування, уточнення класифікації посад в органах місцевого самоврядування, що дозволить покращити умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування, а також приведення у відповідність до вимог бюджетного законодавства та нової системи адміністративно-територіального устрою”. 

Для досягнення такої амбітної мети проєктом пропонується, по-перше, удосконалення системи управління персоналом: вводиться поняття “керівник служби”, модифікується служба управління персоналом. По-друге, вимоги до службовця місцевого самоврядування стають чіткішими, як і вимоги до конкурсного добору на службу. А розміщення інформації про конкурс та його результати відбуватиметься на Єдиному порталі вакансій публічної служби. 

З’являється поняття відкладеного права другого за результатом конкурсу кандидата на зайняття посади. Удосконалюються положення про кадровий резерв з осіб, які отримали відкладене право на службу. 

Встановлюється чіткий перелік строкових призначень та випробувальний термін. Акцентується на принципі політичної нейтральності на службі. Серед іншого встановлюється дисциплінарна та матеріальна відповідальності службовців місцевого самоврядування. 

Отже, у разі прийняття цього закону, службовець місцевого самоврядування призначатиметься виключно за результатами конкурсу і відповідно до тих вимог, що встановлює закон, у першу чергу щодо професійної компетентності кандидата. Щороку службовець проходитиме оцінювання, складатиме програму навчання на підставі індивідуальної програми професійного розвитку. Саме навчанню проєкт приділяє чимало уваги: передбачено і стажування, і підготовка, і підвищення кваліфікації, і самоосвіта. Цікавою є новела щодо оцінювання результатів службової діяльності: оцінюється ступінь досягнення встановлених завдань за показниками результативності, ефективності та якості виконання таких завдань, а за результатами – заходи стимулювання (підвищення рангу, кар’єрне просування, преміювання). І що важливо, пропонується змінити принципи оплати праці.   

Проєкт має на меті врегулювати й інші питання, як то патронатна служба, особливості служби виборних посадових осіб тощо.

Відтак, проєкт створює умови для заохочення до самої служби в органах місцевого самоврядування, для професіоналізації служби, рівного доступу до служби, має на меті зробити її поза політикою.

Який висновок Ради Європи?

У відповідь на запит Комітету ВРУ з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Центр експертизи доброго врядування Ради Європи підготував висновок щодо законопроєкту №6504. Аналіз здійснювався в межах програми “Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні”. 

У висновку серед іншого зазначено, що “прийняття цього законопроєкту “призвело б до значних покращень порівняно з поточною ситуацію”. 

Звісно, є ряд дискусійних питань, на які звертають увагу експерти у цьому висновку. Наприклад: неповне розмежування понять виборних посадових осіб і професійних службовців на всіх рівнях врядування; обмеження, встановлені для службовців місцевого самоврядування щодо членства в політичних партіях, занадто суворі; структуру заходів щодо врегулювання конфлікту інтересів та процедури добору можна ще більше вдосконалити тощо. 

При цьому у висновку резюмовано, що “загалом, проєкт відповідає положенням Європейської хартії місцевого самоврядування, передовій європейській практиці та попереднім рекомендаціям міжнародних партнерів, а також зобов’язанням, узятим українською владою і визначеним у Плані відновлення, розробленим Національною радою з відновлення України від наслідків війни, який було презентовано в липні 2022 року”.

Резюмуючи, варто зазначити, що в умовах воєнного стану посадовці місцевого самоврядування опинились на “передовій” розв’язання складних завдань життєдіяльності територіальних громад, подекуди і після масштабних руйнувань критичної інфраструктури, житлового сектору. Особливо тяжкими стали виклики на постокупаційних територіях, не менш складними є задачі місцевого самоврядування, де є тимчасові переселенці. Це нові, на жаль, реалії для нашої країни, коли перед службовцями виникають складні задачі, і вони мають бути у першу чергу ризик-менеджерами. Тому оновлення і осучаснення правового регулювання служби в органах місцевого самоврядування є актуальним не лише для гармонізації законодавства про публічну службу, а і як аспект національної безпеки.

Погляди, викладені в цьому матеріалі, не відображають офіційну позицію Ради Європи.