Зміцнення позицій сільських, селищних, міських голів проти дострокового припинення їх повноважень місцевими радами

Загальний огляд ситуації

Існує ціла низка підстав дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, визначених частиною першою ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», але предметом законопроекту, що аналізується, є питання припинення повноважень голів за рішенням місцевої ради.

Відповідно до частини третьої ст. 79 згаданого закону повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради. Підставою для такого рішення можуть бути випадки порушення Конституції або законів України, прав і свобод громадян, або незабезпечення здійснення наданих йому повноважень.

В Україні склалася ситуація, коли місцеві громади залишаються без законно обраних голів, усунутих з посад рішеннями місцевої ради або з інших причин (добровільна відставка, смерть чи інше). На сьогодні у Верховній Раді України залишаються без руху понад 90 проектів Постанов Верховної Ради про проведення виборів у сільських та селищних громадах. В містах Полтаві, Луцьку, Українці, Дергачові, Конотопі, Городенькові, Угніві, Куп’янську, Вараші немає міських голів – за рішеннями міських рад їх повноваження достроково припинені: в Луцьку – через смерть міського голови, в Українці – за заявою міського голови, в інших випадках – через висловлення недовіри міською радою.

Фактично вибори сільських, селищних та міських голів, повноваження яких достроково припинено, не відбуваються протягом останніх двох років. В селі Гориничі Києво-Святошинського району Київської області сільський голова подав у відставку й відповідне рішення ради було ухвалено у вересні 2016 (!) року. Подання профільного комітету Верховної Ради одержано 28 грудня того ж року, однак до цих пір вибори не проведено, а обов’язки сільського голови виконує секретар ради. Та сама ситуація має місце в усіх інших місцевих радах, де немає голів.

Зрозуміло, що, з одного боку така ситуація знижує легітимність особи, що виконує обов’язки голови, а з іншого – провокує інші місцеві ради, де немає переважної підтримки місцевих голів, йти таким шляхом або усунути законно обраного місцевим населенням голову. Приміром, нещодавно з бійками та скандалами, міська рада Конотопа проголосувала за недовіру міському голові, однак правомочність ухвалення такого рішення вельми сумнівна – воно відбувалося не на сесії та в сесійній залі.

Також процедура дострокового припинення повноважень відкриває шлях до влади особам, які займають посаду секретаря post factum. Так в Полтаві новий секретар ради О. Шамота був обраний фактично в той же день, коли було ухвалено рішення про припиненням повноважень міського голови О. Мамая. Чи було дотримано усіх необхідних процедур? – залишається питанням відкритим.

За своєю суттю законопроект направлено на ускладнення ухвалення рішення про відставку сільських, селищних та міських голів.

1. Про мету Законопроекту

Ціллю та завданням цього законопроекту, як заявляють його автори Федорук Микола Трохимович, Куліченко Іван Іванович, Бурбак Максим Юрійович, Мельник Сергій Іванович, Зубач Любомир Львович, «спрямований на підвищення ефективності реалізації прав територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Для цього законопроектом пропонується внести зміни до статей 78 та 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», передбачивши, що повноваження сільської, селищної, міської ради достроково припиняються у разі якщо відповідна рада прийняла рішення про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови.

Чи буде відставка місцевої ради та її депутатів «підвищенням ефективності реалізації прав територіальної громади? Чи допоможе це «самостійно вирішувати питання місцевого значення»? Ймовірно, ці питання риторичні.

2. Обґрунтування необхідності прийняття Законопроекту

Автори законопроекту вважають, що «система місцевого самоврядування може ефективно функціонувати та вирішувати питання місцевого значення лише у разі спільної, злагодженої діяльності усіх елементів цієї системи. Тобто, сільський, селищний, міський голова як головна посадова особа територіальної громади та сільські, селищні, міські ради як представницькі органи місцевого самоврядування повинні разом представляти відповідні територіальні громади та здійснювати від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, а також у разі неможливості ефективно реалізовувати права та інтереси громад – спільно нести політичну відповідальність». Під останнім вони розуміють, що у відставку – мають йти усі, й ті, хто порушує Конституцію та закони України, й ті, хто – ні.

Що стосується фінансово-економічного обґрунтування, то автори вважають, що реалізація даного проекту Закону не потребує збільшення витрат з Державного бюджету України, хоча це не так. Одна справа проводити вибори сільського, селищного, міського голови, а інша – проводити ще й вибори місцевої ради. Зрозуміло, що це призведе до збільшення витрат на вибори.

3. Зауваження до законопроекту

Нововведення, які передбачає законопроект, зводяться до одного – дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови за рішенням відповідної ради автоматично призводить до припинення повноважень ради також (!).

Очевидно, що автори законопроекту в такий, «хитрий», спосіб намагаються убезпечити місцевого голову від висловлення йому недовіри радою. Іншими словами, вони сподіваються, що при порушенні Конституції та законів України, при порушенні прав і свобод громадян, при недбалому чи недолугому здійсненні своїх повноважень депутати не будуть висловлювати недовіру голові… боячись втратити мандати. Тим самим автори законопроекту сподіваються маніпулювати (в гіпотетичних випадках) на самих ницих почуттях депутатів, що само по собі не красить названих вище авторів законопроекту.

Виникає й інше питання – чи розв’яже запропонований законопроект ту проблему з непроведенням виборів сільських, селищних, міських голів, яка має місце зараз? Адже, якщо Верховна Рада й надалі може зволікати з оголошенням місцевих виборів, тож багато територіальних громад залишаться, умовно кажучи, й без місцевих голів, й без місцевих рад. Зрозуміло, що за законом депутати мають виконувати свої повноваження до дня відкриття першої сесії новообраної ради, але легітимність «відставленої» ради буде викликати великі сумніви. Кінець-кінцем, місцева рада може, фігурально кажучи, просто «вмерти» через те, що депутати перестануть ходити на сесії.

4. Висновки та пропозиції

Запропонований законопроект однозначно направлено на закріплення за сільськими, селищними, міськими головами статусу недоторканих, себто «незнімаємих» посадових осіб. В таких умовах голова не буде зацікавлений у пошуках рішень, прийнятних депутатською більшістю у місцевій раді, навпаки, його особливе положення буде провокувати його на авторитарний стиль керівництва й загалом може завадити консолідованій роботі ради й шкодити інтересам громади.

Разом представляти відповідні територіальні громади та здійснювати від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування це, звісно, благородна мета, однак шлях, запропонований у законопроекті, – фактичне скасування права місцевої ради на відставку місцевого голови, – є абсолютно неприйнятним.

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування», що виконується Інститутом громадянського суспільства за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

О. Сергієнко