Про законодавчі ініціативи у сфері державної регіональної політики 2021

Аналіз проектів:

• Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про засади державної регіональної політики» № 5323 від 04.2021 та
• Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо підвищення ефективності використання коштів державного фонду регіонального розвитку» №4200 10.2020.

Передісторія:

Україна увійшла в свою незалежність з досить значними відмінностями між регіонами. Це природні, економічні, соціокультурні та регіональні відмінності. Ці відмінності використовувались політиками на виборах, що ще більше поглиблювало проблему незгуртованості українського простору. В 2014 році ці відмінності та недовіра жителів одних регіонів до інших стали одними з причин агресії Російської Федерації проти України. Україні потрібна сучасна державна регіональна політика, яка б стимулювала процес зближення регіонів, вирівнювала асиметрію в їхньому розвитку, була б аполітичною та прогнозованою.

Протягом 2014-2015 років Україна змога сформувати юридичну рамку для такої політики. Було ухвалено Закон «Про засади державної регіональної політики», внесено зміни до Бюджетного кодексу України, якими в складі Державного бюджету України було створено бюджетну програму – Державний фонд регіонального розвитку (далі – ДФРР), було ухвалено всі необхідні нормативні урядові акти.

Логіка нової політики будувалась на таких засадах:

• Державна стратегія регіонального розвитку (далі – ДСРР) на період до 2020 – визначила стратегічні та оперативні цілі, план заходів – визначив етапи, заходи, програми (2019-2020);
• Регіональні стратегії розвитку (далі – РСР), які готувались в регіонах за кращими європейськими підходами і які мають відповідати ДСРР – визначили конкурентні переваги, місію, стратегічні, оперативні цілі для кожного регіону, а плани реалізації РСР – перелік технічних завдань, орієнтовану вартість проектів, територію реалізації.
• Фінансування регіонального розвитку здійснюється через фінансування проектів регіонального розвитку, які відбираються на конкурсній основі і забезпечуються коштами за рахунок ДФРР, бюджетної підтримки ЄС, регіональних та місцевих бюджетів.

Що дає таке регулювання для регіонального розвитку: системне планування, базоване на конкурентних перевагах регіону, мінімізація ручного впливу на розподіл ресурсів між регіонами, передбачуваність фінансових ресурсів, самостійність планування, мінімізація політичного впливу на відбір проектів та їх фінансування.

Незважаючи на загалом правильну, прозору та прогнозовану систему формування, реалізації та фінансування державної регіональної політики, протягом 2015-2018 років система так і не запрацювала у повній мірі з причин суб’єктивного та об’єктивного характеру:

1. Жодного року, при ухваленні Державного бюджету України на наступний рік, не було дотримано норми, щодо розміру ДФРР. Замість 1% було реально 0,3-0,5%. В 2018 році ця цифра наблизилась до 0,8%.
2. Жодного року не було випадку, що проекти регіонального розвитку на фінансування з ДФРР наступного року були б затверджені у році поточному, як це передбачено законодавством.
3. Більшість проектів регіонального розвитку, які подаються регіонами на фінансування з ДФРР не носять розвиткового характеру, не спрямовані на реалізацію усіх стратегічних цілей та завдань регіональної стратегії, а по суті виконують функцію додаткового джерела для будівництва, ремонтів та реконструкцій будівель бюджетних установ.
4. Фінансування стратегічних цілей загальнодержавного характеру, визначених ДСРР-2020 до 2018 року не здійснювалось і лише в поточному році має запрацювати і то лише завдяки бюджетній підтримці регіонального розвитку з боку ЄС. До цього часу в державному бюджеті кошти на це не передбачались.
5. Має місце недостатньо прозорий відбір проектів регіонального розвитку обласними комісіями через вплив голів ОДА та народних депутатів України.

Ця ситуація спонукала у значній мірі і до появи Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо забезпечення економічного зростання, стимулювання розвитку регіонів та запобігання корупції» 713/2019[1] від 20.09.2019, який надавав такі доручення Кабінету Міністрів України:

«1) передбачити під час доопрацювання проекту закону про Державний бюджет України на 2020 рік …. збільшення обсягу коштів Державного фонду регіонального розвитку;

2) забезпечити розроблення та внести в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України такі законопроекти:

а) до 1 жовтня 2019 року:

про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо підвищення ефективності використання коштів Державного фонду регіонального розвитку;

б) до 1 січня 2020 року:

про внесення змін до Закону України «Про засади державної регіональної політики» щодо підвищення спроможності агенцій регіонального розвитку;

про внесення змін до Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» щодо посилення конкурентоспроможності регіонів;»

Відтак цілком логічним виглядає припущення, що мало би бути принаймні три гармонізовані між собою законопроекти про внесення змін до таких законів: «Про засади державної регіональної політики», «Про стимулювання розвитку регіонів», Бюджетного кодексу України.

Насправді є два законопроекти, які формально випливають із доручення, визначеного згаданим вище указом Президента, тому варто аналізувати їх позитивні та негативні сторони разом, оскільки їх ухвалення без взаємоузгодження може породити додаткові проблеми для планування та фінансування регіонального розвитку.

Законопроект № 5323[2] про внесення змін до Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів»

Із пояснювальної записки до законопроекту можна зрозуміти, що цей законопроект розроблено відповідно до уже згаданого указу Президента і що нове правове регулювання, що має бути впроваджено відповідно до цього законопроекту, дозволить вирішити низку проблем у сфері формування та реалізації державної регіональної політики, про які йшла мова вище. У пояснювальній записці прямо вказано, що законопроект спрямований на:

« – визначення єдиної системи документів стратегічного планування регіонального розвитку; посилення зв’язку між Державною стратегією регіонального розвитку, регіональними стратегіями розвитку та документами стратегічного планування розвитку територіальних громад;

– удосконалення структури плану реалізації Державної стратегії регіонального розвитку та регіональних стратегій розвитку;

– посилення координуючої ролі Міністерства розвитку громад та територій з питань реалізації регіональної політики (уточнення та розширення повноважень міністерства з питань стратегічного планування регіонального розвитку, координації діяльності центральних органів виконавчої влади щодо реалізації державної регіональної політики);

– запровадження положення щодо обов’язкового розроблення сільськими, селищними, міськими радами стратегій розвитку територіальних громад або стратегічних планів розвитку територіальних громад;

– посилення інституційної підтримки регіонального розвитку: надання агенціям регіонального розвитку права надавати платні послуги, розширення переліку їх засновників за рахунок міських, селищних, сільських рад.

– конкретизації механізму та порядку моніторингу та оцінювання реалізації державної регіональної політики.»

Законопроект дійсно містить низку норм, що вирішують заявлені проблеми і без сумніву здобутками законопроекту, у разі його ухвалення:

1. Буде сформовано систему стратегічних планувальних документів у сфері державної регіональної політики, яка включає – Державну стратегію регіонального розвитку, регіональні стратегії розвитку, стратегії розвитку територіальних громад.
2. Всі стратегії реалізовуватимуться на основі планів реалізації, що складаються із організаційних, інституційних, нормативних заходів та інвестиційних програм. Інвестиційні програми реалізовуватимуться на основі проектів, відповідно до технічних завдань, визначених планами реалізації.
3. Вводиться механізми узгодження регіональних стратегій розвитку з ДСРР.
4. Регіональні та місцеві бюджети розроблятимуться на основі ухвалених стратегій розвитку.
5. Державна регіональна політика здійснюватиметься з урахуванням наявності в регіонах певних функціональних типів територій.
6. Проекти регіонального розвитку матимуть комплексну складову – наявність впливу на людський капітал.

Проте ці правильні і важливі для регіонального розвитку новели можуть і не бути реалізованими, якщо до законопроекту не внести цілої низки уточнень, а так само, якщо правові норми цього закону не будуть узгоджені із нормами, що містить законопроект 4200, про внесення змін до статті 24-1 Бюджетного кодексу України.

Зокрема, варто звернути увагу на наступне:

1. У статті 1, у визначеннях понять макрорегіон та мікрорегіон, вилучити словосполучення «частина території», оскільки тут мова йде не про «територію» – як поверхню землі, а про «територію» – як комплексне поняття, що включає в себе кілька певних адміністративно-територіальних одиниць – регіонів (для макрорегіонів) чи територіальних громад (для мікрорегіонів). Залишення визначення у нинішньому формулюванні позбавляє сенсу інші поняття – стратегія розвитку макрорегіну чи мікрорегіону, програм розвитку макрорегіону/мікрорегіону, адже «розвиток» стосується не поверхні, а цілого комплексу економічних, соціальних та інших компонентів, спрямованих на людину.
2. На наш погляд варто також ввести окремі поняття – програма регіонального розвитку, регіональна програма розвитку, місцева програма розвитку.
3. Виглядає доцільним серед напрямів державної регіональної політики визначити пріоритетним формування згуртованості – «4) формування згуртованості – єдиного державного простору в межах території України на основі міжрегіональної єдності, інтеграції регіональних економічних, інформаційних, освітніх просторів, подолання міжрегіонального відчуження;
4. На наш погляд посилити важливість узгодження регіональних стратегій з державною варто і можна через такий припис: «У випадку затвердження відповідної регіональної стратегії за відсутності висновку чи його не врахуванні, фінансування проектів регіонального розвитку такого регіону за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку не здійснюється.» Це спонукатиме обласні ради до більшої відповідальності за свої рішення.
5. Оскільки державна регіональна політика передбачає координацію секторальних політик і ухвалення на державному рівні рішень, які не ведуть до зростання асиметрії розвитку між регіонами чи не руйнують їх конкурентні переваги пропонуємо додати до повноважень ЦОВВ у сфері формування державної регіональної політики таке повноваження: «надання висновків, щодо відповідності проектів актів центральних органів виконавчої влади, що можуть мати вплив на регіональний розвиток, стратегічним цілям та пріоритетам Державної стратегії регіонального розвитку;».
6. Оскільки, на наш погляд, стаття 24-1 Бюджетного кодексу виглядає надмірно перевантаженою, як для Бюджетного кодексу, а стаття 22 закону «Про засади державної регіональної політики» є досить загальною, було б доцільно розширити статтю 22, або ввести нову статтю, яка б стосувалась багатьох організаційних та процедурних питань розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку, діяльності регіональних та національної комісії з відбору проектів, розв’язання конфлікту інтересів при розгляді проектів членами комісії, можливості подання та розгляду апеляцій. Без такої статті складно буде подолати елементи не прозорості та лобізму при розподілу коштів ДФРР.

Проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо підвищення ефективності використання коштів державного фонду регіонального розвитку» №4200 від 08.10.2020.

Як уже йшла мова вище, законопроект №4200, був виокремлений із пакету законопроектів у сфері державної регіональної політики і перший з цього пакету попав на розгляд у Верховну Раду України і незважаючи на потенційно більш прогресивне правове регулювання ДФРР, яке має бути сформовано у випадку ухвалення цього законопроекту, на сьогодні його норми частково є застарілими і такими, що конфліктують з іншим законодавством, уже створеним, як Державна стратегія регіонального розвитку 2027 так і з перспективним, законопроектом №5323, про який мова йшла вище.

Тому пропонується звернути увагу на цей проект, особливо в частині його узгодження з новітньою термінологією, закладеною у законопроекті №5323 і врахувати такі міркування:

1. Виглядає дуже обнадійливо, що розмір ДФРР планується «не менше 3% прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період». Проте для більш точного і прогнозованого планування виконання програм і проектів у регіонах та громадах, було б доцільно встановити фіксований відсоток 3% і прив’язати його до року, що передує плановому. Можливість додаткового фінансування, можна передбачити у абзаці 3 статті 24-1, і використовувати ці екстра кошти на виконання невідкладних програм та проектів, які не планувались на плановий період стратегічними планувальними документами.
2. Виглядає доцільним вилучити із проекту норму про «10 відсотків спрямовуються на реалізацію зазначених програм і проектів регіонального розвитку, що мають на меті розвиток спортивної інфраструктури;» оскільки це суперечить самому принципу стратегічного планування. Регіони та громади розробляють власні стратегія та проекти, виходячи із потреб і пріоритетів, а не штучно встановлених квот.
3. У частині 3 цієї статті варто встановити, що показники ВРП на душу населення для цілей визначення розмірів коштів для регіонів, переглядаються один раз на 4 роки, що зніме ситуацію, яка має місце зараз, коли найбільш проблемні з точки зору демографії і якості життя регіони втратили можливість на отримання двох траншів з ДФРР через надто стрімке скорочення населення.
4. За кошти ДФРР в Україні будується багато об’єктів на відкритті яких піариться багато різних осіб, натомість такі об’єкти не є марковані, що вони збудовані за рахунок українського бюджету, тому пропонуємо ввести спеціальну норму, що «Об’єкти, що створені, відремонтовані чи реконструйовані за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку мають мати маркування, форма, зміст та порядок розміщення якого визначається Кабінетом міністрів України.»
5. Враховуючи, що українською Конституцією запроваджено поділ влад на законодавчу, виконавчу та судову, наявність норми, що передбачає участь народних депутатів України у роботі комісій з відбору проектів на фінансування з ДФРР не є бездоганною. Вона позбавляє народних депутатів України здійснювати парламентський контроль за виконавчою владою, оскільки не можна самому контролювати свої рішення, як незалежному органу. Пропонуємо виключити цю норму із тексту закону.

Висновок:

Проекти Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про засади державної регіональної політики» № 5323 від 01.04.2021 та Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо підвищення ефективності використання коштів державного фонду регіонального розвитку» №4200 08.10.2020 загалом відповідають потребам удосконалення законодавства у сфері державної регіональної політики і заслуговують на підтримку.

Проте, зважаючи на комплексний характер необхідних змін, ухвалення цих законопроектів можливе винятково за умови їх синхронізації термінологічно. Було б дуже бажаним, якби ці два законопроекти були доповненими ще законопроектом про внесення змін до Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів». У такому разі Україна б дійсно отримала системні, комплексні і неконфлікті зміни законодавства для формування та реалізації державної регіональної політики на основі кращих європейських підходів.

Цей матеріал підготовлений у рамках проєкту «Європейський Союз для сталості громадянського суспільства в Україні», що впроваджується ІСАР Єднання за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його зміст є виключною відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Більше про регіональну політику, моніторинг нормативно-правових актів, про Державну стратегію регіонального розвитку – 2027 читайте на сайті ГО «Інститут громадянського суспільства» https://www.csi.org.ua/ 

[1] https://www.president.gov.ua/documents/7132019-29789

[2] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=71562