Тенденції та світовий досвід розвитку міських поселень

Розглядаючи еволюцію розвитку міст і сіл, як відносно незалежних поселень, слід відмітити світову тенденцію до утворення цілого комплексу поселень, тісно пов’язаних один з одним. На зміну традиційним міським та сільським поселенням все більше приходять нові форми висококонцентрованого розселення, які формуються навколо великих міст. Такі міські розселення нерідко складаються з десятка, а то й сотень населених пунктів і називаються агломераціями.

Термін «агломерація» стосовно до розселення був введений французьким географом М. Руже, згідно з яким агломерація виникає тоді, коли концентрація міських видів діяльності виходить за межі адміністративних кордонів, поширюючись на сусідні населені пункти.

Такого типу розселення сприяє поширенню міських форм організації життєдіяльності на сільську місцевість. По суті нівелюються раніше сформовані традиційні відмінності між міськими та сільськими поселеннями, між міським та сільським способом життя. За адміністративно-територіальним поділом вони належать до сільських адміністративних районів, проте за трудовими і соціально-культурними зв’язками (місце роботи, освітні, медичні та духовно-культурні послуги) більше тяжіють до міських поселень. Погіршення екологічних умов проживання в містах, надмірного зростання навантаження на інфраструктурні об’єкти, зростання цін на нерухоме майно тощо збільшуватиме число охочих мешкати за межами міст, що сприятиме поширенню таких територій.

Як показує досвід, саме агломерації є основними територіями, де формується найбільша частина світового ВВП. Це цілком логічно, оскільки агломерації мають найвищу щільність населення, що сприяє розміщенню виробництв, які створюють найвищу додану вартість. За цими показниками сільські території, та й малі міста завжди відставали та й досі відстають від великих міст.

Агломерації – продукт урбанізації країни, що виникає і розвивається завдяки певній спеціалізації території, її втягування в єдиний транспортний та виробничий простір. Агломерації не можна створити нормативним актом, вони, або є, або ще не склались. Там, де агломерації утворилися, з’являється природна потреба у співпраці її суб’єктів між собою. Співпраця стосується передусім планування території, поводження з твердими побутовими відходами, громадського транспорту та використання спільної інфраструктури.

Така практика діє в різних країнах Європи. Особливо поширена й успішна вона у Франції, де навколо всіх великих міст формуються певні системи управління, що їх називають митрополіями або агломераціями. У Франції кожна агломерація складається із різної кількості муніципалітетів (комун), які залишаються суб’єктами місцевого самоврядування, однак їх компетенція обмежується у багатьох сферах, оскільки передається на рівень агломерації. Але суть такого утворення саме й полягає в тому, що тут неодмінно має бути запроваджено режим співпраці органів навколишніх комун у ключових сферах (планування території, громадський транспорт, інженерна інфраструктура). На рівень агломерації можуть передаватися й інші повноваження громад, якщо це буде доцільно з огляду якості та ефективності. Повноваження агломерації здійснюються радою агломерації і можуть бути різними для різних агломерацій. Вектор французьких реформ у сфері управління територіями спрямований на поступову концентрацію повноважень у великих об’єднаннях муніципалітетів, зокрема агломераціях. Сучасна Франція прийшла до того, що тепер рада агломерації обирається на прямих виборах, має свій виконавчий орган і закріплені за нею власні податкові надходження.

В інших європейських країнах ситуація дещо інша. В рамках агломерації співробітництво здійснюється передусім на добровільній основі муніципалітетами, які зацікавлені у вирішенні проблем своїх жителів та розвитку території. Як правило, міжмуніципальне співробітництво реалізується шляхом створення координуючого органу – ради об’єднання агломерації. Норми про такий формат співпраці є практично в усіх країнах-членах ЄС. Вони також випливають зі змісту Хартії місцевого самоврядування.

Цікавим прикладом тут може слугувати земельне законодавство землі Баварія, ФРН. Законом визначаються підстави співробітництва, у тому числі обов’язкові, порядок утворення органів, загальні правила їх діяльності, порядок нагляду та припинення. Згідно з положеннями цього закону, громади, сільські райони і округи можуть здійснювати співробітництво з метою спільної реалізації обов’язкових завдань або завдань згідно з їхніми правами. Ця норма не поширюється на громади, що входять до одного й того ж адміністративно-територіального об’єднання, або ж, якщо це адміністративно-територіальне об’єднання в стані самостійно виконати відповідні завдання не менш ефективно та економічно вигідно.

Передбачене законом обов’язкове співробітництво, може здійснюватися лише між однорідними територіальними громадами з правом юридичної особи (між громадами районного значення і районного підпорядкування, а також між сільськими районами та громадами районного значення), якщо на ці територіальні громади покладені однакові обов’язкові завдання. Рішення стають обов’язковими для учасників робочого об’єднання, якщо за них проголосувала більшість членів.

Громади, сільські райони і округи можуть укладати цільові угоди у формі публічно-правового договору. На основі цільової угоди учасники можуть делегувати окремі або всі завдання, пов’язані з певним цільовим призначенням, одній із територіальних громад. Територіальна громада зі статусом юридичної особи може дозволити решті громад використання закладу, що утримується нею. Обсяг делегованих завдань територіальної громади, що береться за їхнє виконання, повинен бути другорядним у порівнянні з відповідними власними завданнями цієї громади. На основі цільової угоди учасники можуть здійснювати спільне виконання окремих або всіх завдань, пов’язаних з певним цільовим призначенням, і створювати чи утримувати з цією метою спільні установи.

Таким чином, відповідно до норм цього закону, муніципалітети можуть об’єднуватись на основі різних підходів для вирішення спільних питань у різноманітних форматах. Такі підходи застосовують муніципалітети в агломераціях і досвід тут є різноманітним, успішним і не надто.

А як же виглядає агломерація в українських реаліях? Візьмемо до прикладу Дрогобицьку агломерацію та проаналізуємо її стан, потреби, можливості та співробітництво територіальних громад.

Регіональна агломерація «Дрогобиччина» складається з міст Дрогобич, Борислав, Трускавець, Стибник, селища Східниця та сусідніх населених пунктів Дрогобицького району. Вони утворюєть єдиний елемент поселень, завдяки наявності тісних господарсько-виробничих, трудових і культурно-побутових зв’язків. Зазначені міста формують поліцентричну агломерацію, де Дрогобич є центральним містом, Стебник і Борислав-промислові центри,а Трускавець і Східниця-рекреаційні.

В межах даної Агломерації відслідковується високий рівень щоденної трудової та освітньої міграції. За даними статистики майже кожен третій житель Агломерації є щоденним трудовим мігрантом. Як правило, це жителі сільських населених пунктів. Дорожньо-транспортна мережа Агломерації радіально сходиться до Дрогобича. За інформацією Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв’язку Львівської обласної державної адміністрації між населеними пунктами Агломерації функціонує 83 приміські та міжміські маршрути, що не виходять за межі району. Організатором приміських перевезень в межах району виступає районна державна адміністрація, однак погодження схем руху по містах Дрогобич, Стебник, Борислав,Трускавець, а також відведення місць для кінцевих зупинок та автостанцій здійснюють міські ради, які також виступають організатором міських перевезень. Така ситуація не сприяє формуванню єдиної транспортної мережі та підвищенню якості надання транспортних послуг.

Ключовим оператором водопостачання та водовідведення на території Агломерації є КП «Дрогобичводоканал», яке постачає воду в Дрогобич, Стебник, Трускавець та 13 населених пунктів району. Постачання води у Борислав та Східницю здійснює КП «Бориславводоканал». Однак з водопостачанням Борислава є значні технічні проблеми, а резервний водопровід між Бориславом та Дрогобичем на сьогодні зруйновано. Єдині очисні споруди знаходяться на території Дрогобича, де відбувається очистка стічних вод з Борислава, Стебника, Дрогобича та Трускавця.

Також на території Агломерації розміщено два діючих полігона твердих побутових відходів – Бориславський та Броницький. ТПВ з більшої частини Дрогобиччини звозяться на Броницький полігон, де найближчим часом планується будівництво сміттєпереробого комплексу.

Слід відмітити, що для Дрогобиччини характерними є межові спори між містами та дотичними сільськими радами, зокрема, між Стебником і Болехівською сільською радою, Трускавцем і Станильською, Східницею та Новокропивницькою.

Аналізуючи ситуацію, що на даний час склалася на території даної Агломерації можна виокремити кілька напрямів потенційного співробітництва, що сприятиме вирішенню наявних проблем та забезпечить місцевий розвиток.

Зокрема, для збалансованого розвитку кожного центру Агломерації, враховуючи взаємовиключну природу їх ключових галузей (рекреація, добувна та переробна галузі промисловості) доцільно розробити спільне планування території.

Потреба у спільному використанні існуючих полігонів твердих побутових відходів, їх рекультивація та майбутнє спільне використання сміттєпереробного комплексу також вимагає співробітництва громад.

Актуальний цей інструмент господарювання і для сфери використання водозаборів, водогонів, міських каналізаційних мереж та очисних споруд. Потужностей КП «Дрогобичводоканал» достатньо для обслуговування всієї Агломерації. А спільне управління в перспективі розширить абонентську базу водопостачання та забезпечить розвиток очисних споруд.

З метою кращого задоволення потреб щоденної маятникової міграції необхідно запровадити співробітництво у формуванні спільної транспортної мережі на міських, міжміських та районних маршрутах.

Таким чином, в Агломерації існують всі передумови та потреба у співробітництві. А, що ж насправді там відбувається, чи використовують органи місцевого самоврядування цей потужний механізм синергії і розвитку? Щоб відповісти на це запитання варто звернутися до Реєстру договорів співробітництва територіальних громад Мінрегіону.

Так, за даними Реєстру станом на 06.09.2018 року зареєстровано 223 договори співробітництва. З них, договорів,що стосуються співробітництва міських громад з навколишніми сільськими та селищними територіями зафіксовано лише 50. На превеликий жаль, не було виявлено жодного договору співробітництва в межах Дрогобицької агломерації.

Проте, агломерація – це таке природне утворення, яке не може ефективно існувати без співробітництва. Співробітництво є його органічною потребою. В умовах децентралізації питання збалансованого розвитку великих міст і прилеглих територій можна вирішити саме через цей механізм. При цьому існуюче чинне законодавство дозволяє запровадити режим співпраці територіальних громад у різних формах та сферах, аж до створення спільних органів.

Однак, при всіх наявних потребах і можливостях спостерігається відсутність діалогу між громадами та неналежне використання співробітництва. Така ситуація не відповідає вимогам часу і потребує додаткових чинників для стимуляції діалогу між територіальними громадами та активізації започаткування та впровадження даного механізму господарювання.

Саме з такою метою Інститутом громадянського суспільства був розроблений проект «Партнерство між міською та сільською територіальними громадами як ефективний інструмент економічного розвитку», який реалізується за підтримки Проекту « ULEAD з Європою».

Матеріал підготовлено в межах проекту «Партнерство між міськими та сільськими територіальними громадами як ефективний інструмент місцевого економічного розвитку», який реалізується Інститутом громадянського суспільства за підтримки Програми «U-LEAD з Європою».

Наталія Рохова, комунікаційний менеджер проекту.