Транспарентність і партисипація в громадах: західний досвід для Харківщини та України

Протягом листопада 2023 – вересня 2024 року Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» досліджував кращі європейські та американські практики транспарентного і партисипативного врядування, релевантні для впровадження в громадах Харківщини та всієї України. Мета дослідження полягає в розробці практичних рекомендацій для підвищення рівня транспарентності та громадської участі в місцевому врядуванні на Харківщині на підгрунті проаналізованого західного досвіду. Вивчення та впровадження наведених у цьому дослідженні практик є актуальним для усіх 56-ти громад Харківського регіону, але перш за все, для обласного центру (оскільки здебільшого аналізуються співставні з Харковом за розміром європейські та американські міста). 

Дослідницький фокус було зосереджено на таких блоках питань:

• що таке «відкрите місто» і наскільки його критеріям відповідає Харків;
• який досвід американських і європейських «відкритих міст» варто впроваджувати на Харківщині та в усій Україні;
• як рух «відкритих даних» робить місцеву владу більш транспарентною;
• яким має бути баланс між транспарентністю місцевої влади та обмеженнями на публікацію «відкритих даних» під час війни;
• що таке «розумне місто» і які цифрові сервіси «розумних міст» корисні для Харківщини та України;
• який європейський досвід партисипативного бюджетування найбільш релевантний для впровадження в Харківській громаді;
• як участь молоді у муніципальних політиках та діяльність молодіжних рад сприяють партисипативному врядуванню в громадах. 

Основний масив інформації для дослідження зібрано з офіційних сайтів та спеціальних сервісів відкритих даних Нью-Йорка, Барселони, Кракова, Лідса тощо. Результати дослідження мають практичне спрямування і можуть бути корисними для органів місцевої влади та самоврядування, дослідницьких організацій, ЗМІ, представників громадського сектору та інших зацікавлених суб’єктів. У фото-колажі на титульному слайді аналітичного звіту використані зображення, опубліковані на сайті Харківської міської ради, а також на порталі відкритих даних Сан-Франциско, сайті компанії SHEN і сайті https://whattoseeinukraine.blogspot.com.

Загальні висновки дослідження та рекомендації органам місцевого самоврядування 

Відновлення України від руйнівних наслідків повномасштабного вторгнення має передбачати не відтворення довоєнної моделі управління, а перехід до якісно нового рівня соціально-політичних відносин між державою та громадянами. І Харківська область як одна з найбільш постраждалих від війни мусить стати взірцем цього відновлення на рівні регіонів. Ключові принципи, на яких мають ґрунтуватися ці нові відносини між владою та громадянами – це транспарентність та партисипативність врядування. 

На практиці це означає відкритість і доступність публічної інформації, бюджетну прозорість, партнерську взаємодію влади з громадянами та постійне залучення мешканців до розробки і реалізації місцевих політик. Саме це є фундаментом побудови «відкритих» і «розумних» громад, в яких можуть реалізовуватися конкретні технічні рішення, що роблять ці громади більш комфортними, інвестиційно привабливими, спроможними та успішними. Тому об’єктом нашого дослідження слугували не просто технічно розвинуті країни, а саме західні демократії з політичними культурами активної громадської участі. Їхній досвід транспарентності та партисипації на рівні громад може бути корисним та ефективним для України в цілому, та, зокрема, Харківщини. 

Транспарентність. Ключовими ознаками транспарентності врядування в громадах є відкритість і доступність на всіх етапах розробки, реалізації та подальшої публічної оцінки впроваджених політик. Забезпечення транспарентності має відбуватися завдяки системному, оперативному та відповідальному оприлюдненню відкритих даних щодо різних сфер життєдіяльності громади. Під «відкритими даними» варто розуміти публічну інформацію у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання. 

Наразі Україна вже має чинну (хоча і таку, що потребує доопрацювання) нормативно-правову базу щодо відкритих даних на рівні громад (Закон України «Про доступ до публічної інформації», Постанова КМУ №835 від 21 жовтня 2015 р.), яка зобов’язує органи місцевого самоврядування оприлюднювати певний обсяг наборів даних. Напередодні повномасштабного вторгнення Харківська міська рада приєдналася до Міжнародної хартії відкритих даних та забезпечувала це оприлюднення на спеціальному порталі відкритих даних (http://data.city.kharkov.ua). Водночас, станом на 2024 рік, Харківська міська рада під приводом повномасштабної війни та з міркувань безпеки відмовилась від взятих на себе зобов’язань щодо транспарентності, міський портал відкритих даних не працює, не відбувається оприлюднення відповідних наборів з боку харківської влади і на Державному порталі відкритих даних.

У нашому дослідженні ми виявили низку американських та європейських кейсів співставних із Харковом міст, на досвід яких щодо систематизованого оприлюднення відкритих даних варто орієнтуватися. Перш за все, це Барселона (https://opendata-ajuntament.barcelona.cat), Нью-Йорк (https://opendata.cityofnewyork.us) та Лідс (https://datamillnorth.org). За результатами дослідження кейсів цих громад сформовано наступні загальні рекомендації для органів місцевого самоврядування – першочергово Харківської міської громади, але й в перспективі для решти громад регіону та країни.

• Відновити роботу Харківського міського порталу відкритих даних, розмістити банер із переадресацією на цей портал на офіційному сайті міської ради, розблокувати доступ до наборів відкритих даних міськради на Державному порталі відкритих даних https://data.gov.ua. Замість практики тотального зачищення усіх наборів відкритих даних перейти до збалансованої політики «відповідальної транспарентності» з урахуванням об’єктивних обмежень для відкритості даних під час війни.

• Розробити на Харківському порталі відкритих даних окремий розділ із інформацією та гіперпосиланнями на кращі кейси порталів відкритих даних інших міст (Барселони, Нью-Йорка, Лідса тощо). Провести аналіз тематик наборів даних на порталах цих міст, і доповнити ними мінімальний обов’язковий для українських громад перелік, визначений Постановою КМУ №835. Два основних напрями для розширення цього мінімального переліку мають стосуватися масивів даних щодо підзвітності влади та залучення мешканців до місцевого врядування.

• Окремо варто перейняти досвід фінансової транспарентності Лідса та оприлюднювати всі набори даних про штатну структуру та бюджетні видатки на утримання місцевих посадовців, їхні доходи та статки, а також окремі дані про міський бюджетний процес, які не містять деталізованої інформації, що дійсно може бути використана ворогом для підготовки атак і диверсій.

• У співпраці з дослідницькими установами різних форм і типів міська рада має заохочувати проведення досліджень на матеріалі оприлюднених наборів відкритих даних, а також розробку спеціальних цифрових сервісів для підвищення ефективності місцевого врядування та якості різноманітних послуг, які можуть отримувати мешканці громади.

• Взявши за основу досвід Барселони (https://www.decidim.barcelona), на сайті міської ради потрібно розробити окрему платформу «Громадська участь», яка має об’єднати різні сервісні інструменти веріфікованого online-залучення мешканців до вирішення нагальних місцевих питань через опитування, консультації, слухання тощо. Розміщений на сайті Харківської міськради аналог у вигляді підрозділу «Електронне самоврядування» (http://eu.infocity.kharkov.ua) наразі не працює (так само, як і міський Портал відкритих даних), тож ця ситуація потребує дієвого вирішення, а не виправдання посиланнями на війну.

Партисипація. Саме повноцінна громадська участь на засадах рівного партнерства з місцевою владою є запорукою та необхідною умовою перетворення громади на «розумне місто». Стимулюванню громадської участі має сприяти, з одного боку, вдосконалення нормативно-правової бази, з іншого – інформаційно-просвітницька кампанія та робота безпосередньо з мешканцями громад. Аналіз кращих американських та європейських практик партисипативного врядування дозволив сформувати наступні загальні напрями рекомендацій для органів місцевого самоврядування в громадах Харківщини та України в цілому.

• Із активним залученням громадськості та експертів розробити необхідний пакет змін до статутів територіальних громад (або розробити сам статут у випадку тих громад, які його ще не мають). При роботі над статутами громад варто керуватися західними кейсами та новими вимогами українського законодавства, відповідність яким чинних статутів громад Харківщини ми детально проаналізували в окремому дослідженні. В аспекті партисипації статут як головний локальний документ громади має закріпити та визначити механізми реалізації наступних форм громадської участі: місцеві референдуми, місцеві ініціативи, громадські слухання, електронні петиції, загальні збори, громадський бюджет, публічні консультації, громадська експертиза, консультативно-дорадчі органи. Також при розширенні переліку форм громадської участі доцільно орієнтуватися на досвід Барселони та ті інструменти, які переводять взаємодію мерій та містян на партнерський рівень.

• В умовах війни з урахуванням безпекових факторів важливо максимально забезпечити можливість використання цих інструментів громадської участі online та зробити їх доступними для мешканців. Громадська участь має поширюватися і на сферу політики відновлення – зокрема, потрібно розробити механізми врахування думки мешканців при виборі пріоритетних об’єктів для відбудови.

• Головними принципами громадської участі мають стати доступність і дієвість. Тобто, окрім зручності долучення мешканців до вирішення місцевих питань, їхня думка повинна мати справжній вплив на місцеві політики, що має бути чітко закріплено загальнодержавними та локальними нормативними документами. Саме в аспекті дієвості та реального впливу на рішення влади наразі полягає найбільший розрив між проаналізованими західними кейсами партисипації та, переважно, імітаційно-символічною громадською участю в Україні та, зокрема, в Харкові.

• Зважаючи на демографічну ситуацію в Україні, особливо важливим аспектом партисипації є залучення до громадської участі молоді. Це напряму пов’язано з тим, наскільки тісними будуть зв’язки молоді з власною громадою та, відповідно, чи буде молодь пов’язувати своє майбутнє з цією громадою. Отже, вже зараз варто розробляти моделі ефективної молодіжної участі за зразками європейських муніципалітетів – зокрема, корисним у цій сфері може бути досвід Норвегії та Фінляндії. Потрібно чітко визначити механізми дієвого врахування консультативно-дорадчої участі молодіжних рад (утворених при місцевих радах, а не при мерах) у рішеннях місцевих рад, які стосуються молоді. Також важливо забезпечити реальну участь молоді у розробці та реалізації політики відновлення, що є особливо актуальним для Харківщини.

• Партисипація має набагато більшою мірою (ніж зараз в Україні) поширюватися на питання місцевих економік та бюджетної політики в громадах. Зокрема, важливо відновити цільові програми «Громадських бюджетів» (“Бюджетів участі”), щоб дати змогу мешканцям долучитися до розробки, вибору та реалізації проектів. При цьому, «відновити» – принаймні, у випадку Харківської громади – має означати не скопіювати власний досвід функціонування цієї програми 2018-2021 років, а об’єктивно оцінити її результативність, врахувати помилки та посилити її кращими європейськими практиками. Одним із найбільш релевантних та корисних для Харкова є більш ніж десятирічний досвід партисипативного бюджетування польського міста Краків. По-перше, це гарний приклад систематизованого оприлюднення всієї інформації щодо громадського бюджету на офіційному сайті міської ради, що сприяє залученню мешканців до програми. По-друге, корисним із точки зору фінансової транспарентності та ефективності є оприлюднення Прайс-листу громадського бюджету, в якому деталізовано публікуються всі видатки на забезпечення життєдіяльності громади.

• Доступна та дієва громадська участь має стати потужним антикорупційним інструментом і запобіжником від чиновницького шахрайства та розкрадань бюджетних коштів. Проаналізований західний досвід свідчить, що важливо розробляти на рівні громади доступні сервісні інструменти для безпечного повідомлення громадянами про підозру щодо можливих корупційних і шахрайських дій посадовців. Зі свого боку місцева влада має систематизувати та аналізувати звернення, проводити внутрішні службові розслідування, а також надавати зворотній зв’язок і публічні відповіді на всі такі повідомлення. Варто відзначити, що в руслі наших рекомендацій наприкінці серпня 2024 року Харківська міська рада презентувала чат-бот «Прозорий Харків» саме для відповідних скарг, звернень і повідомлень. Важливо, щоб цей сервісний інструмент справді виконував, а не імітував свої функції, і міська влада регулярно публічно звітувала про його результативність.

Повний текст дослідження у форматі pdf – Транспарентність і партисипація в громадах: західний досвід для Харківщини та України. АЦ «Обсерваторія демократії».

Діалоговий відео-ефір «Доступ і залучення: як зробити Харків «відкритим містом»». АЦ «Обсерваторія демократії». 

Дослідження проведене в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».