Удар по економічній спроможності Харківщини ставить критичні вимоги до місцевого бюджетного процесу

Протягом листопада 2023 – травня 2024 року Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» проводив експертно-аналітичний моніторинг бюджетного процесу на Харківщині, зокрема, в розрізі його транспарентності, ефективності, пріоритетів витрат та динаміки основних економічних показників. Моніторинг охоплював усі 56 громад регіону із відповідними місцевими бюджетами (з більш поглибленим дослідженням 17-ми міських громад), а також окремі питання, віднесені до обласного рівня. 

Дослідження має на меті підвищити поінформованість та компетентність мешканців Харківського регіону щодо різних аспектів бюджетного процесу і місцевих економічних політик, а також надати органам місцевої влади та самоврядування об’єктивну незаангажовану інформацію в порівняльному контексті. 

Дослідницький фокус було зосереджено на таких блоках питань:

• наскільки транспарентним є бюджетний процес у громадах Харківщини;
• яким є рівень фінансової спроможності громад Харківщини;
• якою є бюджетна динаміка громад в порівнянні з минулим роком;
• якими є бюджетні пріоритети громад у фінансуванні місцевих цільових програм;
• яку частину видатків місцевих бюджетів громади витрачають на управління;
• як у Харківській області здійснюються видатки на відбудову та фортифікації.

Станом на 2024 рік Харківська область є одним із найбільш постраждалих від російської агресії регіонів. На території Харківщини повністю або частково зруйновано понад 42 тисячі об’єктів інфраструктури, сума збитків у грошовому еквіваленті (за оцінками Світового банку) перевищує $27,8 млрд. Цей удар по економічній спроможності регіону разом із військовими ризиками повторної окупації частини території Харківщини ставить критичні вимоги до місцевого бюджетного процесу:

• максимальна бюджетна ефективність та оптимізація витрат,
• раціональна розстановка бюджетних пріоритетів в умовах війни,
• фінансова підтримка Сил оборони,
• бюджетна транспарентність як запорука виявлення і нівелювання корупційних зловживань.

Наше дослідження, зокрема, показує, наскільки бюджетний процес у Харківському регіоні наразі відповідає цим вимогам, які є основні прогалини і що з ними треба робити. 

Висновки експертно-аналітичного моніторингу бюджетного процесу на Харківщині

Бюджетна транспарентність 

Загальний стан транспарентності місцевого врядування на Харківщині характеризується доволі суперечливими тенденціями. З одного боку, попри загострення військової та безпекової ситуації, абсолютна більшість громад підтримує свої web-ресурси в належному та доступному для мешканців стані. У 52-х із 56-ти громад працюють офіційні web-сайти. З іншого боку, далеко не завжди наявність сайту та його наповнення гарантують громадянам можливість опрацювання або хоча б ознайомлення з місцевим бюджетом. 

У 2024 році у встановлений законодавством термін 16 громад із 56-ти (29%) не оприлюднили власні бюджети та/або додатки до них із інформацією про статті доходів, видатків та розподіл коштів на цільові програми розвитку. Відповідно, бюджетна транспарентність цієї групи громад – на низькому рівні. У 22-х громадах із 56-ти (39%) вимоги законодавства щодо опублікування бюджетної документації формально дотримані, але оприлюднення зроблено в незручний для користувачів сайтів спосіб, мінімізуючи можливість ознайомлення мешканців із бюджетною документацією. Ці громади відповідають середньому рівню бюджетної транспарентності. А до групи громад із високим рівнем бюджетної транспарентності відносяться 18 із 56-ти (32%). Вони опублікували бюджети на 2024 рік у відповідних розділах на власних сайтах, зробили це вчасно та в операбельному для користувачів форматі word та excel файлів (а не фотографій чи сканів роздрукованих версій документів). 

Отже, загальна рекомендація для підвищення бюджетної транспарентності громад зводиться до наступних кроків: 

• дотримання законодавчих вимог щодо термінів оприлюднення бюджетної документації на офіційному сайті місцевої ради (протягом 10 днів із дня затвердження кошторису); 

• регулярний розгляд і затвердження на сесіях місцевої ради звітів про хід виконання бюджету та оприлюднення цих звітів (а не лише новин про їх розгляд) на офіційних сайтах громад; 

• створення та регулярне наповнення документами на офіційних сайтах громад окремого розділу “Бюджет” замість несистематизованої публікації цих документів в “Архіві рішень сесії”; 

• публікація усієї бюджетної документації в операбельному форматі word та excel файлів, який дозволяє безпосередньо опрацьовувати оприлюднений масив даних (“файли-картинки” із фотографіями роздрукованих документів цієї можливості громадянам не надають). 

Бюджетна динаміка 

За підсумками другого року війни економіка Харківщини залишається відносно стійкою та адаптивною до безпрецедентних викликів. Так, за оцінкою фінансової спроможності громад (у рамках програми «ULEAD з Європою» в партнерстві з українським урядом) Харківська область посідає 10 місце серед регіонів України. З 56-ти громад Харківщини 20 віднесені до «високого» рівня фінансової спроможності, 15 – до «оптимального», 5 – до «задовільного», 15 – до «низького» і 1 – до «критичного». 

Більшість громад Харківщини (зокрема, 14 із 17-ти міських громад) у базові версії місцевих бюджетів на 2024 рік заклали вищі показники очікуваних доходів, ніж зазначені у базових версіях минулорічних кошторисів. Хоча суттєвим (в абсолютних величинах) виключенням є Харків, де планові доходи в 2024 році на 4,7 млрд. грн. менші, ніж у відповідній першій версії минулорічного бюджету. Основна причина зменшення – втрата надходжень від «націоналізованого» до держбюджету «військового ПДФО». При цьому, саме в Харківській громаді в бюджеті на 2024 рік найвищий плановий відсоток «власних надходжень» по відношенню до усіх очікуваних доходів бюджету – 77%. В більшості інших міських громад цей відсоток також перевищує 50% (у середньому, близько 54%) – відповідно, поширена в ЗМІ теза про дотаційність Харківського регіону є суттєвим перебільшенням. 

У громадах Харківщини також спостерігається тенденція до уточнення протягом року місцевих бюджетів у бік збільшення і його фактичного перевиконання в порівнянні з базовими затвердженими версіями. Саме така закономірність проявлялася протягом усього минулого року, і у підсумку показники фактичного виконання виявились суттєво вищими за стартові планові показники. Судячи з наявної станом на червень 2024 року статистики, ця тенденція продовжується і в поточному році. Наприклад, після останніх внесених змін уточнений річний план по доходах у Харківській міській громаді складає 18,8 млрд. грн. (у базовій версії – 17 млрд. грн.). Виконання зведеного бюджету Харківської області за січень-квітень 2024 року вже склало 14,7 млрд. грн. доходів і 10,7 млрд. грн. видатків. За аналогічний період попереднього року показники зведеного бюджету регіону складали відповідно 12,5 млрд. грн. і 8,3 млрд. грн. Тож, суто статистично, за наявною інформацією, за першу третину 2024 року можна відзначати позитивну бюджетну динаміку в Харківському регіоні. Хоча загалом це більше характеризує не стільки економічну ситуацію, скільки особливості планування бюджетних процесів, коли місцеві очільники закладають в базові версії кошторисів найбільш песимістичні сценарії (що потім дозволяє показувати перевиконання початкових планів). 

Бюджетні пріоритети 

Попри загострення безпекової ситуації на Харківщині в першій половині 2024 року, місцева економіка не демонструє достатніх ознак переведення на військові рейки. Зокрема, це підтверджується визначенням пріоритетів у запланованих видатках місцевих бюджетів. 

По-перше, не відбувається оптимізації витрат на утримання управлінських апаратів у громадах, а навпаки – ці видатки зростають. За підсумками другого року війни сумарні управлінські видатки усіх 56-ти громад регіону склали 2,8 млрд. грн. (зросли за рік на 0,7 млрд. грн.). 16 громад із 56-ти витрачають на власні управлінські апарати понад 20% від усіх своїх видатків. В окремих громадах цей показник доходить до 35-40% (переважно, це прифронтові громади, де суттєво унеможливлені багато інших статей витрат). Показова ситуація склалася в Харкові, де попри публічні обіцянки мера оптимізувати управлінські видатки в бюджеті на 2024 рік, de facto вони зросли до 1,2 мільярдів гривень. Тож, обласний центр задає тренд у зростанні «ціни влади», який підхоплюють багато громад регіону. Безумовно, це негативний тренд із точки зору соціальної справедливості та згуртованості в умовах війни і кризи, коли суспільство вкрай гостре реагує на подібні тенденції. Результати цього тренду стали ще більш наочними після відкриття Реєстру НАЗК із деклараціями про доходи українських посадовців, і кожен негативний персональний кейс посилює відчуженість більшості громадян від невеликого прошарку осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. 

По-друге, місцеві ради громад Харківщини вперто не бажають відмовлятися від деяких відверто не пріоритетних в умовах війни і не завжди доцільних категорій видатків. У 11-ти з 17-ти міських громад Харківщини найкоштовніша цільова програма в місцевому бюджеті стосується благоустрою та розвитку ЖКГ. 9 з 17-ти міських громад Харківщини у 2024 році збільшили витрати на благоустрій та утримання доріг у порівнянні з попереднім роком. Схожі тенденції до збільшення витрат на благоустрій прослідковуються і в категоріях селищних та сільських громад. Моніторинг публічних закупівель на web-платформі «Prozorro» показує, якого типу ці витрати – багатомільйонні тендери на озеленення, висадження квітів і газонів, заміну парканів і дорожніх люків тощо. 

І по-третє, попри однозначний суспільний запит, очільники та  місцеві ради громад Харківщини на третій рік повномасштабної війни все одно не розглядають витрати на підтримку Сил оборони як пріоритетні. В базових версіях місцевих бюджетів на 2024 рік більшості громад витрати на Сили оборони – відсутні. Протягом першої половини 2024 року місцеві ради вносили зміни до місцевих кошторисів, і ці видатки з’явилися, але все одно складають мізерні відсотки від усіх бюджетних витрат. Наприклад, в обласному центрі – Харкові – на Сили оборони виділено 0,44% від загального обсягу міських видатків. Тож, попри наявність у більшості громад (зокрема, у 13-ти з 17-ти міських) місцевих цільових програм, які включають підтримку Сил оборони, обсяг цієї підтримки залишається недостатнім і невідповідним реаліям воєнного стану. 

Громадське залучення задля бюджетної ефективності 

Посилення терористичних російських обстрілів Харківщини в першій половині 2024 року, очевидно, є негативним фактором для місцевого бюджетного процесу, і це суттєво впливає на всі зазначені вище аспекти. Водночас, у такому несприятливому контексті важливо не оминати увагою і будь-які позитивні тенденції, яких вдалося досягти, зокрема, завдяки громадському впливу, залученню та активній контролюючій позиції щодо місцевих бюджетних процесів. 

• 12 громад Харківщини у 2024 році продемонстрували суттєву позитивну динаміку в бюджетній транспарентності: їхні минулорічні бюджети не були опубліковані у встановлені законодавством терміни, а в 2024 році ці громади дотримались законодавчих вимог щодо оприлюднення. 

• Завдяки громадському тиску було відновлено обов’язкове подання декларацій про доходи чиновниками і відкритий доступ до відповідного Реєстру на сайті НАЗК. 55 із 56-ти очільників громад на Харківщині дотримались вимог законодавства і в 2024 році подали декларації про доходи за минулий рік. 

• Рівень фінансової спроможності 35-ти громад Харківського регіону із 56-ти оцінено як «високий» або «оптимальний». 

• Міські громади Харківщини краще використовують програмно-цільовий підхід і більш деталізовано працюють із місцевими цільовими програмами. Виносячи за дужки Харків, у 2024 році міські громади у середньому заклали на фінансування програм більше 67,2 млн. грн. (у 2023-му було 40,2 млн. грн.), а середню їх кількість збільшили з 11,5 до 13,9. У Харкові в 2024 році затверджено фінансування для 33-х цільових програм, 86% видатків міського бюджету співвіднесено з їхньою реалізацією. 

• 13 із 17-ти міських громад Харківщини мають (у тому чи іншому вигляді та формулюванні) затверджені на 2024 рік цільові програми Сил оборони. 

• У відповідь на активний суспільний інтерес до місцевих тендерів і бюджетних закупівель на сайтах Харківської обласної військової адміністрації та Харківської міської ради з’явились спеціальні сторінки-агрегатори «Публічні закупівлі», які автоматично дублюють відповідну інформацію з web-платформи «Prozorro». 

• Громадський контроль та медійний резонанс у першій половині 2024 року змусив владу відмовитись від недоцільних витрат на відбудову деяких об’єктів поблизу кордону. Лише по двох кейсах скасованих під суспільним тиском тендерів на ремонт ліцеїв у селищі Слатине Дергачівської громади та Циркунах економія склала майже півмільярда гривень. 

Станом на червень 2024 року, ці та інші виокремлені в цьому дослідженні позитивні кейси і тренди реагування на суспільний запит ще не охоплюють усі аспекти бюджетного процесу та не мають сталого системного характеру по відношенню до усіх 56-ти громад. Але вони все одно можуть розглядатися як певні досягнення, здобуті всупереч руйнівному впливу на економіку Харківщини російської агресії. І ці здобутки мають стати імпульсами для подальшого активного громадського впливу на місцеві бюджетні процеси заради підвищення їхньої ефективності. 

Повний текст дослідження у форматі pdf – Транспарентність, динаміка та пріоритети бюджетного процесу на Харківщині в 2024 році. АЦ Обсерваторія демократії. 

Дослідження проведене в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».