Воєнний стан: правовий аналіз ситуації

Мені, як юристу, ставлять багато різноманітних запитань щодо воєнного стану. Просять проконсультувати щодо тих чи інших правових наслідків тих чи інших дій. Тому я вирішив написати загальний огляд щодо ситуації з воєнним станом, навіть не дочекавшись офіційної публікації закону про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні».

Спочатку треба зазначити, що воєнний стан в Україні регулюється Законом України «Про правовий режим воєнного стану». Відповідно до статті 1 цього закону, воєнний стан – це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройній агресії та гарантування національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень. Відповідно до статті 2 цього закону, правовою основою введення воєнного стану є Конституція України, цей закон та указ Президента України про введення ВС в Україні або в окремих її місцевостях, затверджений Верховною Радою. Звертаю увагу, це важливо: саме затверджений ВР указ про введення воєнного стану є правовою основою. Інші укази не є правовою основою і не можуть створювати правові наслідки. Це важливо, і далі буде, чому саме.

Порядок введення воєнного стану передбачений статтею 5 закону:

«Стаття 5. Порядок введення воєнного стану

1. Пропозиції щодо введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях на розгляд Президентові України подає Рада національної безпеки і оборони України.
2. У разі прийняття рішення щодо необхідності введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях Президент України видає указ про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях і негайно звертається до Верховної Ради України щодо його затвердження та подає одночасно відповідний проект закону.
3. Указ Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, затверджений Верховною Радою України, підлягає негайному оголошенню через засоби масової інформації або оприлюдненню в інший спосіб.
4. У разі оголошення указу Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях Верховна Рада України збирається на засідання у дводенний строк без скликання та розглядає питання щодо затвердження указу Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у порядку, встановленому Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
5. У разі оголошення указу Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності зобов’язані сприяти негайному прибуттю народних депутатів України на засідання Верховної Ради України та здійсненню їхніх повноважень.
6. Указ Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, затверджений Верховною Радою України, офіційно оприлюднюється разом із законом щодо затвердження такого указу Президента України та набирає чинності одночасно з набранням чинності таким законом».

Тобто процедура має відбуватися таким чином: РНБО розглядає ситуацію, що склалася, і надсилає Президенту пропозицію ввести воєнний стан. Якщо Президент погоджується з необхідністю введення воєнного стану (підкреслюю – він приймає рішення, а не автоматично затверджує рішення РНБО) – тоді Президент видає Указ про введення ВС, який передає на затвердження Верховні Раді України. Підкреслюю – Президент направляє Верховній Раді текст указу про введення воєнного стану разом із законопроектом, поки що реальних правових наслідків власне введення воєнного стану немає. Президент має видати один указ про введення воєнного стану, і саме його текст скерувати Верховній Раді – це також важливо розуміти.

Текст указу Президента про введення воєнного стану має відповідати чітким критеріям, зазначеним у статті 6 закону:

«Стаття 6. Указ Президента України про введення воєнного стану

1. В указі Президента України про введення воєнного стану зазначаються:

1) обґрунтування необхідності введення воєнного стану;

2) межі території, на якій вводиться воєнний стан, час введення і строк, на який він вводиться;

3) завдання військового командування, військових адміністрацій, органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо запровадження і здійснення заходів правового режиму воєнного стану;

4) завдання суб’єктам забезпечення цивільного захисту щодо приведення єдиної державної системи цивільного захисту, її функціональних та територіальних підсистем у готовність до виконання завдань за призначенням в особливий період;

5) вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв’язку з введенням воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень, а також тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень;

6) інші питання, що випливають із цього Закону».

Звертаю особливу увагу на те, що, відповідно до пункту 5 частини першої статті 6 закону, саме в указі про введення воєнного стану має бути чітко й однозначно зазначений перелік прав і свобод людини і обмеження прав та інтересів юридичних осіб. Визначення цього переліку в інших документах, зокрема в актах військових адміністрацій, міністерств тощо, не відповідатиме вимогам закону. Визначення переліку обмежень в окремому указі Президента – не відповідатиме вимогам закону.

Конкретні заходи, пов’язані з режимом воєнного стану, відповідно до статті 8 закону, вводяться військовим командуванням разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) – самостійно або з залученням інших державних органів, але в межах тих обмежень прав, які були прямо зазначені в указі Президента про введення воєнного стану. Тобто звертаю увагу: конкретні заходи воєнного стану, включаючи примусову працю, реквізицію тощо, здійснюються не органами місцевого самоврядування, не Президентом, не СБУ, НГУ чи міністерствами тощо, а саме військовим командуванням, можливо – військово-цивільними адміністраціями. Але вони мають застосовуватися виключно в межах, прямо визначених в указі, все, що не визначено в указі, застосовуватися не може.

Цей огляд положень законодавства дуже важливий для розуміння всієї тої плутанини, що склалася з нашим реальним введенням воєнного стану. Чому плутанини? Згадаємо хронологію подій.

1. Вночі, о 00:00, починається засідання РНБО у зв’язку з актом агресії Росії проти українських кораблів.
2. РНБО зазначає про необхідність введення воєнного стану. Багато ЗМІ подає це як «РНБО ухвалило рішення про введення воєнного стану», як, наприклад, про це повідомив ресурс Ipress – що не відповідає дійсності і передбаченій законом процедурі.
3. 26 листопада зранку на сайті Президента України з’являється Указ Президента України №390/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 26 листопада 2018 року “Щодо надзвичайних заходів із забезпечення державного суверенітету і незалежності України та введення воєнного стану в Україні”». Через назву він сприймався як указ про введення воєнного стану – однак за своєю природою це інший документ – це указ, яким затверджується рішення РНБО пропонувати Президенту ввести воєнний стан. Невдалі формулювання призвели до плутанини, через яку цей указ, уже опублікований в «Урядовому кур’єрі», досі вважають указом про введення воєнного стану.
4.  26 листопада 2018 року на 16:00 призначено позачергове засідання Верховної Ради, на якому має бути розглянутий проект закону про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» (реєстраційний номер 9338 від 26.11.2018). До законопроекту доданий Указ №393 «Про введення воєнного стану в Україні» – звертаю увагу на різні номери: тобто це інший документ, ніж указ, що затвердив рішення РНБО.
5.  Пункт 3 зазначеного указу №393 передбачає: «У зв’язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30–34, 38, 39, 41–44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасове обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні  для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Звертаю увагу: цей пункт не містить переліку обмежень, які вводяться, він зазначає про можливість введення обмежень. На мою думку, зазначення про можливість введення обмежень не є тотожнім вичерпному переліку конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв’язку з введенням воєнного стану, як це передбачено в Законі України «Про правовий режим воєнного стану». Інших згадок про обмеження прав людини і інтересів юридичних осіб указ №393 не містить.

6.  Верховна Рада України після обговорення ухвалює Закон України Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», в якому до указу 393 внесено певні зміни: змінено межі території, на яких вводиться воєнний стан. У самому тексті указу №393 змінено строк введення воєнного стану. При цьому не вносяться зміни до пункту 3 указу № 393 щодо обмеження конституційних прав.

Що ж маємо в підсумку? В Україні введено воєнний стан з 14 години 00 хвилин 26 листопада  2018 року строком на 30 діб – до 14 години 00 хвилин 26 грудня 2018 року, – введено Законом від 26 листопада, тобто з порушенням вимог Конституції щодо зворотної сили закону в часі. Водночас указ №393, затверджений законом, не містить виключного переліку прав людини й інтересів юридичних осіб, які обмежуються воєнним станом, однак зазначає про можливість обмеження таких прав і інтересів:

• недоторканність житла чи іншого володіння особи;
• таємниця листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції;
• неприпустимість втручання в особисте і сімейне життя, неприпустимість поширення конфіденційної інформації про особу;
• свобода пересування;
• свобода думки і слова, вільне вираження своїх поглядів і переконань;
• право на вибори і референдуми;
• право на мітинги і демонстрації;
• право власності, у тому числі інтелектуальної;
• право на підприємницьку діяльність;
• право на працю;
• право на страйк;
• право на освіту.

Чи означає зазначена в указі №393 можливість обмеження цих прав, що вони дійсно будуть обмежуватися, чи означає, що права будуть обмежуватися військовими адміністраціями саме в кожному конкретному випадку, виходячи з власного розуміння їх обсягу конкретними посадовими особами, – наразі однозначно сказати не можна. Це порушує один з основних правових принципів – принцип правової визначеності, коли особа має передбачати наслідки своїх дій. На жаль, через недостатню чіткість формулювань передбачити правові наслідки, наприклад діяльності журналістів у зоні воєнного стану, неможливо. Чи будуть обмежувати  права журналіста, зокрема на перебування в місцях надзвичайних ситуацій, чи будуть обмежувати його права на отримання інформації тощо? Відповісти на ці питання зараз важко. Я можу припустити, що, виходячи з характеру норм указу №393, реального обмеження конституційних прав не буде здійснюватись, у зв’язку з механізмом реалізації таких обмежень. Але це – лише моє припущення. Тільки практика покаже, як саме буде застосовуватися положення про воєнний стан в реальності.

Медіаюрист Алі Сафаров

Джерело: ІМІ.