Повномасштабна війна стала справжнім стрес-тестом для усіх 56-ти громад Харківської області

Протягом січня-травня 2023 року Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» проводив експертно-аналітичний моніторинг функціональності місцевого самоврядування в громадах Харківської області. Моніторинг націлений на підвищення поінформованості мешканців регіону, а також громадян з інших областей та країн, з огляду на глобальне значення подій і процесів, що відбуваються зараз на Харківщині. Дослідження має на меті привернути увагу громадськості до політичних та економічних пріоритетів діяльності, а також прозорості місцевої влади та самоврядування в умовах воєнного стану. 

Дослідницький фокус було зосереджено на таких блоках питань:

• які рішення ухвалюються в громадах в умовах воєнного часу;
• як ці рішення комунікуються і наскільки вони транспарентні;
• як змінюються під час війни місцеві бюджети;
• якими є бюджетні пріоритети при фінансуванні місцевих програм розвитку;
• яку частину видатків місцевих бюджетів громади витрачають на управління. 

Повномасштабна війна стала справжнім стрес-тестом для усіх 56-ти громад Харківської області. Згідно урядової класифікації, всі вони й досі належать до категорії «громад у районі проведення бойових дій», хоча ситуація в межах області залишається досить неоднорідною. В 26-ти громадах повноваження органів місцевого самоврядування перебрали на себе новоутворені військові адміністрації населених пунктів, які функціонують за іншою правовою регламентацією. Зокрема, це позначається на зміні алгоритмів ухвалення рішень, призупиненні діяльності депутатських корпусів та послабленні вимог щодо бюджетної транспарентності. 

Окрім цих юридичних аспектів, громади і де-факто знаходяться в дуже різних ситуаціях, в залежності від наближеності до лінії фронту та інтенсивності російських обстрілів. Все це суттєво впливає на об’єктивну асиметрію можливостей громад Харківщини, що неодноразово підкреслено в різних частинах дослідження. Відповідно, порівняльний аспект моніторингу варто інтерпретувати з обов’язковим урахуванням цієї різниці контекстів життєдіяльності «прифронтових» та віддалених від лінії фронту громад. Окремі тематичні блоки моніторингу дозволяють також проаналізувати динаміку змін, спираючись на наше дослідження «Новообрана влада в громадах Харківського регіону: діяльність, використання програмно-цільового підходу, транспарентність» дворічної давнини. 

Висновки експертно-аналітичного моніторингу функціональності місцевого самоврядування в громадах Харківської області в умовах воєнного стану

Формати управління 

У 2023 році управління громадами Харківської області відбувається в двох різних інституційних форматах – у 30-ти громадах продовжують функціонувати місцеві ради, а у 26-ти їхні повноваження заміщені військовими адміністраціями населених пунктів (ВА НП). У переважній більшості випадків начальниками ВА НП президентськими указами були призначені діючі голови громад – така практика характерна для 15-ти громад із 26-ти. Згідно Закону України «Про правовий режим воєнного стану», після утворення ВА НП змінюється порядок керування громадою. Відповідно, управлінські рішення ухвалюються не депутатами на сесійних засіданнях чи виконавчими комітетами місцевих рад, а одноосібними розпорядженнями та наказами начальників ВА НП. Попри це, у деяких громадах зафіксовано певне функціональне «дублювання» – вже після утворення ВА НП, наприклад, у Дергачівській та Савинській громадах депутати збиралися на сесії. Поза тим, моніторинг діяльності місцевої влади передбачає урахування різних інституційних форматів та законодавчих вимог до громад в залежності від того, чи були в них утворені військові адміністрації населених пунктів. 

Діяльність місцевих рад 

У 28-ми з 30-ти громад, де не було утворено ВА НП, у 2023 році місцеві ради дотрималися вимоги Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та провели щонайменше одну сесію в першому кварталі. Немає інформації (зокрема, й на офіційних сайтах місцевих рад) про скликані сесії та ухвалені депутатами рішення в Нововодолазькій та Новопокровській селищних громадах. При цьому законодавчу норму про щомісячне скликання засідань у разі необхідності вирішення земельних та господарчо-дозвільних питань деякі місцеві ради формально обійшли, збираючи подібні рішення в «пакети», які голосуються раз на квартал. При цьому середня арифметична частота проведення депутатських сесій у першому кварталі склала 3,29 – водночас, доволі неоднорідно розподілившись по громадах. Найактивнішими в першому кварталі 2023-го були депутати Красноградської, Мереф’янської, Кегичівської і Наталинської громад – у цих радах було проведено по 5 засідань за квартал. Натомість, по одному разу скликалися сесії Коломацької та Слобожанської селищних рад – це найнижчі показники інтенсивності депутатської роботи в форматі засідань. Абсолютна більшість місцевих рад працювала на сесіях у традиційному форматі особистої присутності депутатів – виключення склали 3 міські (Харківська, Лозівська, Люботинська) та 1 селищна (Донецька) громади, які дозволили депутатам долучатися дистанційно. В жодній з громад у першому кварталі 2023 року не було зафіксовано критичних проблем із депутатським кворумом, які б унеможливлювали проведення сесій. На самих засіданнях, окрім традиційних блоків комунально-господарчих, земельних, кадрових і економічних рішень, окреслився пріоритетний політичний напрям питань щодо «деколонізації топоніміки» в громадах. Закон, який зобов’язує місцеві ради очистити території громади від російської топонімічної символіки, набуде чинності лише наприкінці липня 2023-го, попри це, в багатьох громадах «стихійна дерусифікація» розпочалася ще в 2022-му і активно продовжувалась у першому півріччі 2023 року. В кількісному вимірі найбільшу активність проявили депутати Лозівської (123 перейменування), Мереф’янської (69) та Богодухівської (63) міських рад. У випадку 5-ти (Лозівська, Богодухівська, Зміївська, Первомайська, Чугуївська) з 17-ти міських рад Харківщини процес відбувається із високим рівнем залучення громадськості – партисипація забезпечувалася в форматі громадських слухань, електронних консультацій, online- та оffline-опитувань, подачі петицій тощо. А у Первомайській громаді процес топонімічних змін зачепив не лише назви вулиць, а й самого міста – втім, після кількох раундів громадського обговорення, місцеві депутати не підтримали звернення до парламенту з пропозицією про перейменування громади. 

Діяльність ВА НП 

Утворення військових адміністрацій населених пунктів (ВА НП) на Харківщині відбулося в три «хвилі» наприкінці 2022 року (відповідно до трьох указів президента від 1 жовтня, 27 жовтня та 23 грудня). Станом на червень 2023-го ВА НП функціонують у 26-ти громадах – 6 міських, 11 селищних та 9 сільських. У цих громадах (за поодиноким виключенням) не відбувається засідань місцевих рад та виконавчих комітетів, а рішення ухвалюються начальниками військових адміністрацій. Стаття 15 Закону «Про правовий режим воєнного стану» визначає, що накази начальника ВА НП мають бути оприлюднені (окрім тих, що містять інформацію з обмеженим доступом). Водночас, на практиці моніторинг роботи ВА НП на Харківщині зафіксував недотримання цієї вимоги в більшості громад. Зразковою в цьому аспекті можна назвати Чугуївську міську громаду, в якій протягом першого кварталу 2023 року було оприлюднено 78 наказів та розпоряджень начальника ВА НП. Натомість, за допомогою офіційних сайтів неможливо знайти жодної інформації про рішення військових адміністрацій по усім 9-ти сільським громадам, де були утворені ВА НП. Відповідно, нинішній стан справ порушує питання щодо транспарентності влади в майже половині громад регіону. 

Прозорість врядування 

Загалом, щодо інформаційної відкритості на рівні громад Харківщини наявні суперечливі тенденції. Попри зазначені вище проблеми з оприлюдненням рішень у громадах із запровадженими військовими адміністраціями, важливо відзначити, що в деяких аспектах спостерігається позитивна динаміка в порівнянні зі станом дворічної давнини. Наприклад, певним досягненням можна вважати той факт, що усі 56 громад регіону тепер мають власні сайти (тоді як наш попередній моніторинг фіксував кейси громад без офіційних web-ресурсів). Також 11 громад, попри війну, зуміли підвищити рівень інформаційної відкритості місцевих програм та джерел їхнього фінансування. При цьому, зберігає свою актуальність закономірність, що прозорість влади послаблюється при заглибленні на низовий сільській рівень врядування – як і раніше, сільські громади гірше забезпечують належну транспарентність, ніж селищні та, особливо, міські. Деякі інші кейси низького рівня прозорості в 2023 році можуть пояснюватися географічним становищем громад, які знаходяться максимально близько до кордону або до лінії фронту, та піддаються щоденним обстрілам (на кшталт Куп’янської, Вовчанської, Дворічанської громад). Варто зауважити, що частково пояснення кейсів низького рівня інформаційної відкритості громад лежить у площині рішень центральної влади. Протягом 2022 року постановами кабінету міністрів тричі змінювався порядок внесення змін до місцевих бюджетів та вимоги щодо оприлюднення бюджетної інформації. Внаслідок цього, місцеві бюджети на 2023 рік у громадах із військовими адміністраціями приймалися без депутатського голосування та нормативно закріпленої необхідності оприлюднення усієї бюджетної документації. 

Місцеві бюджети 

Попри загальноукраїнський тренд до зростання місцевих бюджетів, у Харківському регіоні ситуація з наповненням бюджетів залишається складною. Надходження до загальних фондів місцевих бюджетів на Харківщині за підсумками минулого року склали 90% від показників 2021-го. В більшості громад (по яких наявні відкриті дані) заплановані на 2023 рік показники кошторисів є ще нижчими, ніж планові в попередньому році. Також при оцінці динаміки важливо пам’ятати про фактор інфляції – відповідно, говорити про «зростання» коректно лише тоді, коли цей відсоток зростання є вищим за рівень інфляції. Фактично, єдиним джерелом імовірних суттєвих змін протягом 2023 року можуть стати додаткові дотації громадам з державного бюджету. Як альтернатива – законодавчі зміни податкової політики для найбільш постраждалих регіонів, однак, цей сценарій поки видається менш імовірним. У структурі наповнення бюджетів громад Харківщини провідну роль, як і раніше, відіграє зарахування ПДФО (податок на доходи фізічних осіб). В деяких громадах (на кшталт Чугуївської) зарахування ПДФО військовослужбовців дозволило навіть суттєво перевиконати план по дохідній частині бюджету. Однак, загалом, планові показники бюджетів громад на 2023 рік свідчать про те, що в очікуваних доходах збільшується частка дотацій та субвенцій з державного бюджету, і, навпаки, зменшується питома вага місцевих податків і зборів. 

«Ціна влади» 

На тлі складної ситуації з наповненням місцевих бюджетів у громадах Харківщини особливої гостроти набуває питання пріоритетів у розподілі видатків. Через повномасштабну війну багато чутливих для українського суспільства сфер зіткнулися зі значним скороченням бюджетних видатків. Але це найменшою мірою зачепило витрати на утримання посадових осіб у владі. Моніторинг вартості управлінського апарату для громад Харківщини засвідчив, що за підсумками виконання минулорічних бюджетів «ціна влади», в середньому, склала 12% для міських (без урахування обласного центру), 14,5% для селищних і 22,2% для сільських громад. Узагальнено, можна стверджувати про наявність закономірності, що саме для сільських громад відсоток управлінських видатків є найвищим. «Рекордсменами» стали Наталинська (32%), Біляївська (29%) та Олексіївська (27%) громади. Прикметно, що переважна більшість громад, по бюджетам яких наявні відриті дані, заклала на 2023 рік зростання витрат на утримання управлінських апаратів як у відсотках, так і в абсолютних величинах. Наприклад, у Харкові в 2023 році планові «адміністративні видатки» складають 1 мільярд 126 мільйонів гривень (фактичне виконання в минулому році – 843 мільйони, тобто заплановане зростання на 283 мільйони). Системною проблемою в питанні «ціноутворення влади» залишається суто формальне застосування програмно-цільового підходу та відсутність релевантних критеріїв ефективності її діяльності. На практиці це призводить до неконтрольованого зростання управлінських видатків, зокрема, через зловживання нарахуванням численних надбавок і премій, які не мають жодних прив’язок до фактичної результативності керування. 

Загальна динаміка демократичності врядування 

Війна спричиняє руйнівний вплив не лише на людські і матеріальні ресурси, але й на можливості повноцінного функціонування демократичних інститутів у громадах. Особливо це стосується громад із запровадженими військовими адміністраціями, де інституційний баланс влади в громаді суттєво змінився у бік одноосібності ухвалення рішень. У такому несприятливому контексті важливо фіксувати й позитивні зрушення демократичності місцевого врядування, яких вдалося досягти, незважаючи на повномасштабну війну. У порівнянні з результатами попереднього моніторингу дворічної давнини, варто відзначити наступні кейси позитивної динаміки. 

В аспекті транспарентності:

• зростання рівня інформаційної відкритості в 11-ти громадах (Барвінківська, Богодухівська, Валківська, Мереф’янська, Південноміська, Безлюдівська, Височанська, Зачепилівська, Борівська, Донецька, Біляївська);
• появу офіційних сайтів у громад, які не мали власних web-ресурсів (Південноміська, Липецька, Вільхівська);
• активне використання головами громад особистих ресурсів у соціальних мережах та месенджерах (зокрема, Facebook і Telegram) для оперативної комунікації та звітування перед мешканцями. 

В аспекті партисипації:

• залучення мешканців до процесу «деколонізації топоніміки» в громадах за допомогою громадських слухань, електронних консультацій, петицій, опитувань тощо (серед міських громад варто відзначити партисипацію в Лозівській, Богодухівській, Зміївській, Первомайській, Чугуївській громадах). 

В аспекті використання програмно-цільового підходу:

• закріплення в Харківській громаді 85% видатків місцевого бюджету за виконанням 34-х затверджених на 2023 рік цільових програм. 

Станом на червень 2023 року, здебільшого, ці та інші позитивні кейси демократичного врядування ще не набули системного характеру із загальним охопленням різних сфер та усіх 56-ти територіальних громад Харківщини. Поза тим, зважаючи на спричинені війною виклики, їхня наявність теж є певним досягненням. Моніторингове дослідження засвідчило, що найскептичніші прогнози щодо функціональності місцевого самоврядування на Харківщині не підтвердились. Попри всю складність економічної ситуації та безпекові ризики, місцеве самоврядування зберігає стійкість і керованість. І вкрай важливо, щоб паралельно із вирішенням нагальних проблем життєдіяльності громад, на Харківщині продовжувалася робота і над зміцненням демократичності врядування. 

Повний текст дослідження у форматі pdf – Самоврядування воєнного часу. АЦ Обсерваторія демократії. 

Дослідження проведене в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».