Як завершити дві реформи і запустити ефективну систему місцевого самоврядування

Якщо місцеві вибори відбудуться у визначений Конституцією термін, українці обиратимуть представників у органи місцевого самоврядування вже у жовтні 2020 року, а тим, хто бажає взяти участь як кандидат, варто починати готуватися вже зараз. Відомо, що вибори восени проходитимуть на новій територіальні основі. Але чи будуть обиратися районні ради, якими будуть правила для учасників та з якими викликами доведеться зіштовхнутися, реалізовуючи реформу децентралізації і виборчу реформу паралельно? На ці та інші питання шукали відповідь учасники панельної дискусії «Реформа децентралізації та місцеві вибори» в рамках виборчого марафону ОПОРИ «Місцеві вибори: оцінка ризиків та перелік рішень».

Експерти дійшли висновку, що країна рухається в правильному напрямку, реалізовуючи дві реформи, які досить тісно пов’язані. Народний депутат Віталій Безгін має досить оптимістичні настрої. Він переконаний, що Верховна Рада ще на поточній сесії розгляне та схвалить всі акти, необхідні для законодавчого забезпечення того, щоб вибори відбулися на новій територіальній основі. Радник Міністра розвитку громад та територій України Іван Лукеря запевнив учасників марафону, що рішення про формування громад згідно з перспективними планами, хоч і не ідеальне, але краще з того, що можна було зробити зараз.

Водночас спікери наголосили на низці застережень щодо ймовірних змін у Виборчому кодексі. Зокрема, голова Львівської обласної ради Олександр Ганущин розкритикував сам факт зміни правил гри напередодні старту виборчого процесу. Його тезу про те, що поріг в 15 тисяч населення занизький для проведення виборів у таких громадах на партійній основі, підтримали всі учасники дискусії. Іван Фурсенко, заступник керівника Всеукраїнської асоціації громад, висловив сподівання щодо перегляду урядом перспективних планів тих регіонів, де мають місце очевидні порушення методики формування громад. А екскерівник регіонального офісу Програми «U-LEAD з Європою» Олександр Хоруженко застеріг щодо присутності принципу джеррімендеринґу (метод утворення виборчих округів, який дає перевагу певній партії чи групі) у формуванні громад, що може заважати і реформі, і подальшому функціонуванню місцевого самоврядування.

Дискусію модерував Олександр Неберикут, аналітик Громадянської мережі ОПОРА.

Текстова версію (розшифровку) виступів кожного зі спікерів – нижче:

Олександр Неберикут: Вітаю всіх, хто нас дивиться! Вітаю шановних учасників! Ми продовжуємо виборчий марафон. Зараз третя панель, яка присвячена темі децентралізації. Попередньо ми вже говорили про виборчу реформу, виборче законодавство, Виборчий кодекс у цілому. Пізніше ми говорили про організаційні аспекти виборів, питання безпеки. Зараз на порядку денному, як нам мене, найбільш пов’язана з виборчою реформою реформа децентралізації. Якщо подивитися, як відбувалася реформа децентралізації на базовому рівні, то фактично вона завершилася місцевими виборами, а не починалася ними. Зараз теж завершається один з етапів і він має завершитися виборами. Але є низка проблем, які змінюють і корегують початковий сценарій в режимі реального часу. Саме про ці зміни та можливі виклики будемо говорити з нашими гостями.

Представляю учасників панельної дискусії, яких п’ять. З нами є Віталій Безгін, голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, народний депутат, який активно займається просуванням реформи децентралізації і терустрою в Раді поточного скликання. Іван Лукеря, радник Міністра розвитку громад та територій України, який активно просував реформу, будучи громадським активістом, а зараз уже представляє центральну владу в експертній ніші. З нами Олександр Ганущин, голова Львівської обласної ради, який входить в Президію Українську асоціацію районних та обласних рад (УАРОР). З нами також Іван Фурсенко, який представляє Асоціацію громад України. Іван та Олександр входять до керівного складу згаданих організацій. Так само з нами Олександр Хоруженко, один з промоутерів децентралізації в Сумській області, очолював регіональний офіс Програми «U-LEAD з Європою», який просував реформу. Вітаю всіх колег!

Пропоную почати із загального питання, яке буде здебільшого адресоване Віталію Безгіну та Івану Лукері. Останні кілька тижнів ми розуміємо, що живемо в реаліях плану Б. Тут я відсилаюся до ідеї, яку часто озвучував Віталій Безгін. План А, який полягав у конституційних змінах і першочергово був основою реформи децентралізації та терустрою, зараз із різних причин затягується (про нього ми можемо поговорити окремо). Зараз фактично діє план Б, де на рівні законів, на рівні можливостей законних та підзаконних актів, ми намагаємося завершити реформу, зокрема на субрегіональному рівні, і провести вибори. Вчора, пане Віталію, була Ваша пресконференція із заступником Міністра розвитку громад та територій. Коли я переглядав цю пресконференцію, де озвучувалося багато тез щодо сценарію Б, то у мене склалося враження, що дискусії завершенні й вже в ручному режимі, не скажу, що в позитивному значенні цього слова, розумію, що є тиск обставин і часу, пов’язаний із датою виборів, але сценарій Б працює. Лише питання часу, коли він буде реалізований. Модифікацій, дискусій чи несподіванок не варто очікувати. Я правильно розумію?

Віталій Безгін: Так, дякую за запитання. Почну з того, що меседж про план А і про план Б почав формулюватися і потрапив у ЗМІ ще восени. Об’єктивно ми розуміємо, що зміни до Конституції – це процес непростий, потрібно було шукати альтернативний шлях, який з урахуванням експертизи і позиції експертного середовища і почав реалізовуватися. Зараз ми маємо ситуацію, яка виникла через карантин, через неможливість публічного обговорення змін до Конституції, тобто план Б фактично перетворився в план А. Законопроєкт 2563 набув чинності, він підписаний Президентом і оприлюднений. Наступної середи як крайній строк вже будуть ухвалені перспективні плани всіх областей, після цього – розпорядження про територію всіх громад, і завершиться голосуванням у сесійній залі за акт, який утворить нові райони та зафіксує нові громади в цих районах. Мені здається, що цей план приречений на успіх.

Що стосується суміжного законодавства, то ми розуміємо, що на рівні законів треба буде змінювати і Податковий кодекс, і Бюджетний кодекс, щоб повноваження були забезпечені ресурсами, що стосується закону про місцеві державні адміністрації – будуть зміни, що стосується закону про місцеве самоврядування – точиться дискусія. Думаю, Іван Лукеря свою позицію ще озвучить. А я переконаний, що все законодавче забезпечення для того, щоб вибори відбулися на новій територіальній основі, а після виборів набув сили новий адмін-терустрій, буде здійснене ще на цій сесії. Тобто за кінець травня, червень та липень ми цей план реалізуємо. Тут питання жорстких дедлайнів. Але воно неминуче, ніхто не хоче допускати, щоб після місцевих виборів частина країни жила децентралізовано, а інша – в іншому вимірі. Ми розуміємо, що без змін до Конституції у нас виникає проблема в якому форматі у нас існуватиме, чи не існуватиме державний нагляд, виникає питання районних рад. Ймовірно АУРОР це тішить. Але ми розуміємо, що без змін до Конституції точно залишаються, постає питання їх повноважень. Думаю, що тут треба буде проводити консультації. А щодо ключових законів, які стосуються адмін-терустрою, то тут немає про що дискутувати. Дискутувати дійсно треба буде про повноваження, коли це буде акт про райони. А зараз рухаємося локомотивом. Сподіваюся, все встигнемо. І все буде децентралізація.

Олександр Неберикут: Дякую Вам. Перед тим, як передати слово Івану Лукері, розширю питання. Ми розуміємо, що план А все ж буде реалізований. Якщо все буде рухатися за сценарієм, то кінець червня – початок липня ми вже про це не будемо говорити, а ЦВК матиме всі можливості займатися підготовкою виборів, буде зрозуміло, в межах яких рад і де створювати округи. Тож з липня з’являється час думати про план А, про конституційні зміни. Розуміємо, що план Б не є повноцінною альтернативою плану А. Як мені здається, дискусія щодо районів повноцінно не відбулася. А зараз з об’єктивних причин вона вже і не відбудеться. Виникає питання, чи не перекреслить реалізація плану А вже після виборів, наприклад, субрегіональний рівень у тому вигляді, який запровадить план Б? Чи не будуть розчаровані депутати районних рад, якщо їх повноваження виявляться не зовсім такими, як уявляється зараз? Наскільки ці ризики реальні? Які моделі реагування Ви бачите?

Іван Лукеря: Дякую, пане Олександре, за запитання, за логічне продовження виступу Віталія Безгіна. Думаю, що ті, хто нас дивляться або потім будуть переглядати, вже заплуталися: план А, план Б, якщо не буде завершене виконання плану Б, то які ризики для плану А… Скажу дещо простіше: у нас є основна задача, основний етап реформи і є комплексне завершення через внесення змін до Конституції. Тобто завершення децентралізації і фактично зміна парадигми управляння територіями в Україні. Тож комплексна зміна парадигми не можлива без внесення змін до Конституції, а от завершення реформи децентралізації як такої можливе в межах чинної Конституції. Мій колега Віталій, з яким ми давно займаємося реформою, на цьому наголосив: реформу адмін-терустрою, з точки зору створення громад по всій території країни, завершуємо в найкоротші терміни. Була тривала дискусія щодо конфігурації громад, перспективних планів, визначення адміністративних центрів, тож я думаю, що на 90% все було зроблено правильно. Можливо, є території щодо яких можна було зробити краще, але ми розуміємо, що будь-яке рішення не приймається в стерильних умовах, і це питання, яке зачіпає велику кількість людей, стейхолдерів. Ми мали максимізувати ефективність прийняття рішення, але не зробити його неможливим з точки зору прийняття, тобто ми зробили максимально можливе рішення, щоб воно було прийняте. Віталій мене підтримає, що у деяких рішенням ми незадоволенні щодо конфігурації громад, наприклад, значне обурення викликало формулювання перспективного плану в частині Сокирянського району Новодністровської ОТГ Чернівецької області. Про це вже знають всі, керівництво держави, уряд, і люди там дійсно очікують завершення дискусії, щоб їх почули. Можливо, ще є питання щодо деяких інших територій. Але наголошу, що ця непроста дискусія тривалістю в декілька місяців завершена, ми досягли максимально можливого результату. Думаю, що по тих окремих територіях, де є несприйняття рішення про формування громади, буде уточнення. Основне для нас, щоб вибори відбулися в жовтні 2020 року на новій територіальній основі.

Щодо формування районів. Чи може бути завершена ця дискусія? На моє переконання дискусія по районах, немає сильно відбуватися, тому ще стосується фактично органів державної влади. Тобто ми говоримо про кількість РДА, кількість районних рад з мінімальними повноваженнями, бюджетами; про реорганізацію органі державної виконавчої влади: соцзахист, фіскальна служба, пенсійні фонди, суди та інші адміністративні органи. З точки зору мешканців взагалі не важлива кількість районів, де вони будуть знаходитися. Тож очевидно, що тут такої тривалої дискусію у 6 місяців, як це було по перспективних планах, бути не може. Відповідно проєкт акту іде в парламент і основна дискусія буде з народними депутатами, щоб знайти підтримку в стінах парламенту. Це новий етап – країна іде на вибори до нових спроможних у своїй більшості громад і до нових укрупнених районів. А основна відповідальність далі лягає на уряд, щоб організувати нові тероргани на новій тероснові на субрегіональному рівні. Потім ми увійдемо в непросту дискусію з Міністерством фінансів, асоціаціями, фахівцями, щоб забезпечити ресурсом ті повноваження, які матимуть органи місцевого самоврядування і найбільший виклик для нас це питання фінансування районних бюджетів. Коли створяться громади по всій території країни, то базовий ресурс йде до громад, а районний бюджет втрачаю. Тому найбільше питання буде, як забезпечити фінансування районних бюджетів. Наступний етап – стимулювати, щоб місцева економіка запрацювала: місцеві податки збору (облік, питання загального податку, питання податку на нерухомість і т.д.). Це наступна дискусія. Конституція не відкладається. Ми просто розділили її з основним етапом реформи адмін-терустрою і питанням фінансування. Після повного завершення карантину ми повернемося до того формату дискусії, який був заданий на початку року, за участі асоціацій всіх рівнів, представників органів місцевого самоврядування, мерів, фахівців, аби визначити оптимальну модель з точки зору системи управління, яка буде закладена в Конституцію. Адже дискусія, що це має бути трирівнева система адмін-терустрою (там назва громади, там округ), це не найбільша проблема, головне питання: яка система управління буде і які повноваження матимуть органи державної влади. Але це вже не має прив’язки до чергових місцевих виборів 25 жовтня 2020 року. І тому активного просування не буде, зараз час, щоб знайти найбільш ефективну модель. Нічого не забудеться. Все буде максимально консенсусно.

Олександр Неберикут: Дякую за розгорнуту відповідь. Поставлю запитання до інших колег, до панів Олександра, Олександра та Івана. Єдина ремарка, що якщо Ви хочете відреагувати на слова колег, то можете це робити у межах свої відповідей. Хотів би торкнутися ще однієї теми, яка теж пов’язана з реформою децентралізації, хоча й непрямим чином. Нещодавно в одній із публікацій Олександр Ганущин розкритикував підходи щодо змін, які плануються у Виборчому кодексі. Одна з тез фактично зводилась до того, що партизація шкодить децентралізації. Можливо, це дещо спрощена інтерпретація. Чи могли б розкрити свої побоювання, що пропозицій відносно поширення пропорційної виборчої системи, де основними суб’єктами, основними гравцями будуть політичні партії, на максимально низький рівень (зараз мова йде про міста з 15 тис. виборців) шкодить децентралізації і місцевому самоврядуванню як інституту. Бо мені здалося, що в саме цьому була претензія, чи в іншому? Будь ласка, пане Олександре.

Олександр Ганущин: Доброго дня, всім учасникам дискусії. Безумовно партизація шкодить маленьким містечкам та містам, де 15 тис. населення, оскільки, будемо відвертими, там немає партій. Там є політичні середовища, але класичних політичних партій на тому рівні ще немає. Я хотів би почати з того, що цей парламент стає на ті ж граблі, що й попередні, а саме змінює правила виборчої кампанії фактично за кілька місяців до неї. Тому що Кодекс був ухвалений раніше. Все всім було відомо раніше, орієнтувалися всі на те, що партійні вибори будуть у містах – обласних центрах. Всі учасники майбутнього процесу, всі причетні до місцевого виборного самоврядування знали, що вони матимуть такий вид виборів, котрий закладений у Виборчому кодексі. Але раптом політична доцільність бере гору і давайте будемо опускати планку. Ми тільки-тільки відійшли від ще більш безглуздої ідеї, а саме суцільної партизації у вигляді 2/3, 5% національного бар’єру і найгіршого партизації висуванців на посаду міського голови. До речі, хочу сказати, що наш парламент цього скликання не оригінальний, Володимир Борисович Гройсман як голова Верховної Ради теж дуже хотів запартизувати голів всіх місцевих рад і це не вийшло. Тому на порядку денному зараз ідей лайтовіші.

В тих змінах до Виборчого кодексу, які я мав можливість прочитати за останні кілька ранків, там все просто. Є три позиції. Позиція №1: Давайте опустимо партійну планку на 15 тис. в тих містах і селищах, де будуть партійні вибори. До речі, там де немає осередків, обласна партійна організація має вирішити за них. Пункт №2 – дозволимо йти у дві ради. Прямим текстом це прописано: дозволимо і йти на голову і очолити партійний список, приміром, в обласну раду; дозволимо йти і в міську, і в обласну раду. Хоча Конституційний суд ще в 1998 та 2012 рр. давав дуже чіткі орієнтири, що цього робити не можна. Я боюся, що ці ідеї будуть прохідними. Разом з тією ідеєю, яка називається фінансовий ценз. Адже ми знаємо, що в цих змінах до Виборчого кодексу, хоча парламент і проголосував за істотне зменшення виборчого цензу у першому читанні, пропонується фінансовий ценз зменшити тільки у двічі. Тому місцеве самоврядування за два місяці до виборів, і всі ті, хто має бажання, відчуває силу і потребу бути потрібними громаді через виборні органи, зараз стикнуться з проблемами, які вони собі навіть не уявляли з часу ухвалення Виборчого кодексу. А той так званий єдиний кандидат, який і без того є фактично в майже закритих списках, фактично нівелює ідею відкритих списків на рівні ось цих міст, сіл і селищ на рівні 15 тисяч і трохи вище. Оскільки там партійний список дійсно може вміщати лише одну людину, а це і буде той так званий єдиний кандидат. Тому ці кілька ідей, які зараз пропонуються на перспективу можуть дуже зашкодити місцевому самоврядуванню. Було б дуже добре, якби учасники політичного процесу від них відмовилися.

Олександр Неберикут: Дякую, пане Олександре. Мені здалося, що аргументи, про які йдеться, більше зводяться до ефектів політичного плюралізму, тобто можливості різних політичних сил і політиків на місцях впіймати ліфт у вигляді виборів, коли вони можуть ставати посадовцями чи депутатами в органах місцевого самоврядування на різних рівнях. Ця аргументація сприймається. Але більше хотілось би почути, наскільки шкоди для місцевого самоврядування з точки зору виконання своїх повноважень, можливості вирішення проблем? Ми кажемо: в районах немає політиків, чи в містечках немає політиків. А де тоді закінчується політика? Як на мене, будь-яке питання є політичним, навіть якщо воно господарського характеру. Бюджет – це політичне питання, бюджет, який складається з цифр та господарки. Кожен орган місцевого самоврядування має бюджет. Тому коли ми говоримо про вплив цієї норми на місцеве самоврядування, то мені хотілось би почути аргументи про користь місцевого самоврядування від партизації. Питання і до Ваших колег також.

Олександр Ганущин: Колеги, мені здається, що міста обласного значення, які тривалий час вже у прямих стосунках з державним бюджетом, і на базі яких уже проводилися суто партійні вибори у 2015 році, і тих громад, які на місці міст обласного значення будуть утворені, не варто поширювати оцей партійний досвід.

Віталій Безгін: Дякую, я 30 секунда або хвилину озвучу свою рефлексія на те, що сказав пан Ганущин. Знаєте, ми з ним зазвичай сперечаємося з багатьох тем, але тут я багато в чому з ним погоджуюся. На партизацію можна дивитися по-різному. З одного боку, є британський досвід, де все партизовано, з іншого боку є підходи більш господарницькі. На мій погляд, поріг у 15 тисяч є занадто жорстким. Бо він суперечить підходу, що ми йдемо загалом до громад, незалежно від того, сільські, селищні вони чи міські – підхід має бути до всіх однаковий. Він має бути піднятий щонайменше до 35 тисяч, оскільки в нас найбільша сільська громада 34 тисячі. І у вас в ефірі можу взяти на себе публічне зобов’язання, що відповідну правку до Виборчого кодексу зареєструю. Що стосується загалом, то радикальної партизації вже за цих умов не відбувається. У питанні фінансового цензу, тут теж можливі правки і відповідно крок на зустріч місцевому самоврядуванню. З тим, що будь-яке питання господарське питання – це вже політика, тут не варто сперечатися. Головне не заграватися у політику, щоб це не заважало господарювати на своїй території. Дякую!

Іван Лукеря: Тут колеги включені, які добре знають території, знають громади. Особисто я бачу міста-мільйонники, де майже немає політики, і бачу маленькі міста, де політика не гірше ніж в парламенті, з точки зору дискусій і їх тематики. Тому дуже важко сказати, де будуть активні партії політичні дискусії,  а де господарка, це питання виключно якості громади, інтересів і т.д. Для всіх очевидно, що поки що в Україні немає жодної системної партії, з розвинутою мережею, довгою інституційною історією, яка відбулась і пройшла функціональну, лідерську, часову адаптивність. Тобто партія, яка існує 20 років, змінилося три лідера, пройшла чотири виборчі кампанії, змінила електорат, структуру. Такої партії в класичному розумінні в Україні немає. І тому на даному етапі величезний ризик обмежувати висування по партійному списку, понижувати дуже сильно. Віталій абсолютно правий, що треба максимально збільшувати. На мою думку, більше ніж 35 тис., а саме 50-тисячні міста – там може бути хоч партійний осередок Все що нижче – це різні групи інтересів, громадські діячі, середовища, а часом і підприємства, які висувають кандидатів від трудових колективів місцевих рад не для того, щоб бути депутатом в класичному розумінні, а просто представляти інтереси певної групи. Знизити вимогу партійності до маленьких містечок – це надзвичайний ризик. На мою думку ця межа має бути високою, але вже як парламент визначить. А наскільки високий, будемо бачити за дискусією в парламенті.

Олександр Хоруженко: Дякую, Олександре за слово. Я так само підтримую тезу Івана і Віталія і думаю, що цей ценз має бути в межах 35-50 тисяч. Щодо аргументу, що партизація – це шкідливо. Колеги, розумієте, державна політика має бути справедливою. Якщо з державного бюджету зараз іде фінансування на розвиток регіональних осередків політичних партій, то це логічно вимагати і ставити в рамки політичні сили. Вони ж не на самофінансуванні, а фінансуються з державного бюджету, тож має бути балансир з розрахунку на майбутню політичну боротьбу.

Щодо питання районів, то зараз комунікація уряду до політичних сил і всіх громадян має пояснити на якому рівні зараз буде відбуватися політична боротьба, які будуть вимоги відповідно до тих повноважень, які отримують політики, які здобудуть владу на місцях. Два-три місяці була загальна теза на основі консенсусу, що виборів до районних рад не буде. Тепер ми розуміємо, що не встигаємо внести зміни до Конституції. Вибори будуть, незважаючи на те, що план А на порядку денному (потім будуть префектури і буде державний нагляд, і буде перезавантаження системи); то потрібно чесно сказати, що ці районні ради тимчасові і матимуть урізані повноваження. Це водночас знецінює політичну боротьбу. Тобто ті політичні сили, які будуть висувати кандидатів в районні ради, повинні розуміти правила гри на рік наперед, тому що знецінюється мандат. Також інші технічні виклики і для ЦВК, і для окружних комісій по висуненню кандидатів у члени комісій, про створення виборчих комісій. Наприклад, якщо в Сумській області буде 3 чи 4 нових райони, то це серйозна машина і правила гри необхідно знати на початку червня. Щоб і партії могли підлаштуватися і підібрати достатню кількість спостерігачів, членів комісій. Повернемося до концепції реформування місцевого самоврядування від 1 квітня 2014 року – святий документ, на який ми всі орієнтувалися при проведенні реформи, то там передбачено два повноваження місцевого самоврядування на районному рівні – це «вторинка» охорони здоров’я і школи та інтернати: загальна система виховання і освіта. Одне повноваження забезпечене через створення стратегічно-закупівельної НСЗУ, а інше вирішене в процесі реформи освіти. Віталію, Іване, чи є вже бачення, які будуть повноваження і за що буде відповідальний районний рівень? Це б налаштувало фокус політичної уваги, чи варто політикам боротися за ці ресурси? І яким документом буде врегульовано тимчасовий розподіл цих повноважень між громадами і районами, адже я розумію, що це потягне за собою кілька викликів: від зміни власників цілісних майнових комплексів, бо ймовірно громади хотітимуть їх забрати ще до кінця поточної каденції?

Ще одна теза про цінність самих виборів. Ми опираємося на тезу: спочатку – реформа децентралізації, а потім вибори. Я хотів би нагадати і змістити акцент: за 7 хвиль створення громад фокус виборів був на першому місці. Я це точно знаю, бо займався цим. І політичні партії, і керівники громад, і адміністрація Президента орієнтувалися на політичну компоненту, і структура громад формувалася залежно від того, хто переможе на виборах, які будь першими. Коли ми отримали на виході карти областей, наприклад, Сумської Полтавської, то тут присутній старий американський принцип джеррімендеринґ і він буде заважати і реформі, і нормальному функціонуванню місцевого самоврядування, тому що громади створені під певні групи виборців. Якщо партія чи фінансово-промислова, бізнесова група бачить, що не може здобути владу у великому місті, то робить громаду навколо міста, лобіює всіма можливими інструментами. Такий от джеррімендеринґ, об’єктивно це точно 6-7 громад в Україні. Такою є об’єктивна реальність з якою ми підемо на місцеві вибори. Тож треба дивитися, щоб максимально убезпечити ризики далі: хто буде головою цих громад, чи підтримують вони перетворення, чи будуть підтримувати реформи… Тому, якщо переходити від концепції реформи до самих місцевих виборів, то викликів все більше і більше.

Олександр Неберикут: Дякую, Олександре! Дуже важливий акцент. Пропоную Івану і Віталію висловитися трохи згодом. Відреагувати на тезу, яка стосується невідповідності – логіка, яка пропонується в концепції інша, ніж маємо реальність зараз. Виглядає, що ми вже після виборів придумаємо, які повноваження дати районам. Здається, немає що їм дати.

Олександр Хоруженко: Я би прийняв будь-які варіанти, але вони повинні вже зараз бути на столі. Політики повинні розуміти правила гри, хоча б на рівні концепцій, навіть без документів.

Олександр Неберикут: Вагу призу (мандату) вони мають знати, так. Зокрема, у районних радах, де невідомо чи не буде всередині призом кіт Шредінгера? Відреагуйте, панове. Але спершу питання до Івана Фурсенка. У нас є багато неспроможних громад, особливо серед тих, що створилися на етапі добровільного об’єднання. Є багато громад, де є спротив, несприйняття, яке може проявлятися на пізніших етапах. Наскільки Ви бачите небезпеку, пов’язану із незадоволенням регіональних громад, які сформували, керуючись не зовсім методичними рекомендаціями, а більше своєю логікою? Наскільки вони можуть бути гравцями, навіть блокувати на пізніших етапах, і наскільки ризикованою буде участь самих громад, які не погоджуються з конфігурацією, що пропонується урядом в адміністративний спосіб? Ваша думка, будь ласка.

Іван Фурсенко: Дякую за питання. Почну з історії. Асоціація наприкінці минулого року Загальними зборами прийняла звернення, в якому ми зазначили про те, що виступаємо за справедливий формат об’єднання. Всеукраїнська асоціація громад – це послідовник Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад, від так серед наших членів є представники, як об’єднаних громад так і звичайних сільських і селищних рад, які залишаються в старому форматі. Тому ми виступаємо за формат, який би дозволяв максимально компромісно об’єднатися громадам. Наприклад, створена невеличка ОТГ і вона не спроможна, водночас вже не можна сформувати нову мапу, не руйнуючи ту неспроможні громаду. Тож тут ми не те, щоб підтримуємо, але допомагаємо шукати справедливий формат. Тому не можна відрізняти об’єднану громаду з 2 тис. жителів і казати, що вони вже об’єдналися раз і повинні залишатися на майбутнє, від тієї сільської ради, яка має на сьогоднішній день необ’єднаною 7-8 тисяч жителів. Таких у нас ще достатньо на території України. Відтак потрібно максимально збалансовано підійти до процесу формування перспективних планів. Нажаль, це питання ми підіймаємо лише зараз, під час формування перспективних планів. Багато ОДА підпадали під вплив місцевих, як вже колега Олександр казав, десь латифундистів, десь інших місцевих еліт, політиків. Проєкти перспективних планів, які подавалися на уряд, не зовсім відповідали і бажанню місцевого самоврядування, і місцевих жителів, які проживають на цій територіях. Тому ми зараз покладаємося на уряд, бо в законі про місцеве самоврядування, в перехідних положеннях, уряду надана можливість визначати центри і межі нових громад. Тому Асоціація звертається і наполягає на тому, щоб було максимально враховано ту кількість допущених помилок і ту кількість поданих не зовсім ефективних перспективних планів ОДА для того, щоб вони все ж буди враховані і максимально уберегли місцеве самоврядування від подальших неконструктивних кроків і мітингів, які ми могли з вами спостерігати до моменту введення карантину. Протесні настрої насправді ніде не зникли, вони лише збільшуються. Єдине, що ми їх не спостерігаємо, тому що штрафи за порушення карантину для посадових осіб місцевого самоврядування як для службовців в десятки разів перевищують штрафи звичайних громадян. Тому люди не виходять на акції протесту, але потрібно враховувати думку тих, кого цей процес не задовільнив. З приводу виборчого законодавства. Ми аналогічно виступили із пропозицією, що категорично не можна вводити 5%-ий бар’єр. На щастя цю норму було знято. Але коли говоримо про 15 тис. виборців, то партійна система має бути вище цієї межі. Логіка наших думок наступна: сільська селищна рада згідно з цим проєктом закону може мати будь-який розмір, там будуть виключно мажоритарні вибори. Якщо маємо невелике місто з населенням 5 тисяч, навколо якого об’єдналося 10 сіл з населенням 20 тисяч, то виходить фактично 25-тисячне місто… [проблеми з інтернет-з’єднанням]

Реформа місцевого самоврядування і формування громад в Європі проводилася давно і процес досить складний, триває понад 50 років. Тому не потрібно боятися об’єднуватися. На наступні місцеві вибори у 2025 році ми побачимо ще більш укрупнені громади. Але ті громади, які об’єднали у 2015 році та які умовно прийнято називати неспроможними, є такими за рахунок частої зміни Бюджетного кодексу. Виключно Бюджетним кодексом формується спроможність чи неспроможність громади. Однак, це дало їм змогу відновити свою інфраструктуру, покращити об’єкти критичного забезпечення, які були на їх території. Тому абсолютно спокійно і з легкою душею можна рухатися далі. І тим 2-2,5 тисячам жителів, які жили до того в ОТГ, або потрібно навколо себе консолідувати сільські і селищні ради, або приєднатися до більш потужних центрів. Дякую!

Олександр Неберикут: Пане Олександр Ганущин, оскільки Ви активно опонували уряду і його рішення, хочу у Вас теж запитати, наскільки можливим буде спротив і несприйняття сценарію Б?

Олександр Ганущин: Дякую за запитання. На мою думку, робота проведена насправді велика і нашими спікерами, і тими, хто представляє в парламенті більшість. Принаймні на Львівщині є розуміння незворотності реформи. Коли тепер загальмувався процес внесення конституційних змін, то в декого виникає питання: як же так не проводити вибори до районних рад, коли вони згідно з Конституцією мають бути проведені. Думаю, що з цього приводу просто має бути ухвалене політичне рішення просто не проводити. Можливо, хтось його оскаржить. Але відчуття, що Рубікон перейдено. Інша справа – перепитії навколо Виборчого кодексу. Повністю погоджуюся з Фурсенком, які політичні партії є в 5-тисяному містечку і селах, які до нього примкнули на 25-тисячний рівень? Адже про це не говорили навіть після прийняття Виборчого кодексу. Тому норма, яку записують в проєкт змін, що обласні осередки будуть висувати кандидатів у партійні списки в таких громадах, схоже більше на штучну партизацію країни і створення мережі під ті сили, які є в парламенті, адже саме вони продукують ці зміни. Я не чув жодного аргументу від Асоціації місцевого самоврядування про корисність та ефективність такого нововведення. Ця ідея про 15 тисяч, особливо в тих громадах, які сформовані на базі сіл, нічим не пояснюється окрім як бажанням створити партійну подушку всередині країни. А не конституційна норма дати балотуватися і на міського голову, і йти у відповідному списку, або в двох списках, створює нерівні умови і ще більше поглибить протиріччя в місцевому самоврядуванні. Тому по субрегіональному рівню – все просто, вже всі готові. Інша справа, як це буде проведено. По ситуації в Виборчим кодексом, думаю, що ще поборемося.

Олександр Неберикут: Дякую за висловлену позицію, пане Олександре! …. Пропоную пану Івану Лукері відреагувати на тези і коментарі, висловлені про райони. Ще є питання від глядачів, пані Юлія Біденко написала, що виникає питання про доречність обрання райрад, які не представляють інтереси громад, без завершення адміністративно-територіальної реформи і укрупнення районів. Її питання: Наскільки доречно проводити вибори у жовтні 2020 року вибори до районних рад там, де ОТГ дорівнює всьому району (в теперішніх межах)?

Іван Лукеря: Одразу відповім, що на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року всі громади будуть відповідати межам районів з точки зору повноважень, ресурсів, податків і т.д. Все що зараз є на районному рівні, тобто податково-бюджетна основа району, після виборів восени перейде на рівень громад. Тому головне питання полягає не в тому, які повноваження залишити за районами. Як мінімум на районному рівні є величезна маса закладів спільної комунальної власності громад, не районної – це важливо методологічно розмежувати. Є районні лікарні, є школи, є інтернати, є малі групові будинки, є спортивні об’єкти, комплекси, басейни, є театри, інколи й кінотеатри – це все на районному рівні. Весь час більш спроможними їх фінансувати були більші громади і міста. Після виборів у нас кожна громада, з точки зору фінансів, буде спроможною. Ці всі основні повноваження перейдуть на рівень базовий, а за ними і податки. Тож питання не що лишити на районному рівні, а за що фінансувати те, що залишиться на районному рівні. В один раз всі ці заклади не перейдуть в громади. Вихід, який я бачу, це додаткова дотація районному рівню. Тимчасово, якщо вибори будуть до районних рад, а я так бачу, що будуть. Проблемою буде те, що їх потрібно фінансувати та утримувати виключно за рахунок дотацій. Тому що подохідний податок як основне джерело будуть забирати в громади – жодна асоціація цього не підтримає, обласний рівень також не захоче віддати своє джерело доходів, тому що на них залишиться професійно-технічна освіта і багато чого іншого. Тому потрібно вирішувати, за що буде фінансуватися те, що залишиться тимчасово на перехідний період на районному рівні. Але на цьому укрупнення і реформа не завершиться, поступово воно буде переходити на базовий рівень. Ще одна проблема. Після того як районні ради оберуться, після затвердження умовного бюджету делегування виконувати повноваження РДА, наступне рішення – після кварталу чи двох, яке вони будуть приймати, це висловлення недовіри головам РДА. Адже їм не буде чим займатися, окрім політики. І це найбільша проблема і ризик обрання районних рад. З приводу спроможності громад. Дискусія тривала з листопада. Перше доручення було випущене урядом наприкінці жовтня, ОДА отримали його в листопаді, закон, яким виключали обласні ради з подання був затверджений 8 грудня. Якби дискусію подовжували ще на 6 місяців, то все одно не вдалося б її завершити так, щоб рішення влаштовували всіх. Настав просто вже час, коли варто приймати рішення. На сьогодні у нас затверджений 21 план, Львів, Одеса і Запоріжжя будуть затвердженні на наступному уряді. І все адмін-терустрій на базовому рівні готовий. Більше до цього повертатися не потрібно, адже кращого рішення не знайдемо.

З приводу спроможності/неспроможності. Які податки уряд чи парламент мають передати сільській громаді, створеній на 1700 людей в сільському районі на 2тис гектарів землі? Чи ми не розуміємо, що ця громада створювалася зовсім по-іншому і не питання мешканців там задіяні? З приводу громад, які доприєднувалися або входили в інші громади. Наприклад, Кам’янець-Подільський – велике місто, але відповідно до закону про добровільне об’єднання, не створювалася ОТГ. Поруч є невеличка громада,  яка пройшла процес. Там 40%залежність від акцизного податку, який дискутується: фінансувати дорожній фонд чи залишати для розщеплення на місцевому рівні. Чи ми мали центром зробити село, і до нього приєднати місто Кам’янець-Подільський, чи навпаки? Такі рішення неприємні, але вони приймалися. З приводу електоральної кривої, бізнесових інтересів. Дуже часто орієнтувалися на активну позицію мешканців, часом незрозуміло, чи щиру, але позицію. Були сотні зустрічей, звернень, листів. Навіть, якщо на нашу думку, рішення було неправильним, ми все одно підтримували позицію людей. Якщо взяти математику за методику, то ще минулого року фахівці розробили моделювання – 1000 громад на всю країну. А ми на сьогодні виходимо вже під 1500. Це при умові, що кілька десятків вже попередньо створених ОТГ доукрупнюються, називаються подвійними назвами, центр змінюється. Наприклад, дискусія по Львівській області: Магерів і Добросин, назвали Магерівсько-Добросинська громада і передали рішення про визначення центру мешканцям. Потрібно зрозуміти 6600 органів місцевого самоврядування – з них треба зробити укрупнені громади, віднімаємо міста, які є об’єктивними центрами громад. Голови громад, депутати, активісти (по 20 на громаду) – фактично 12 тисяч людей, з якими треба узгодити. Це величезна робота. Рішення не ідеальне. Всіх задовольнити не було можливим. Зміна конфігурації громад після місцевих виборів, як і створення нових чи навпаки вихід, можлива. Буде прийнятий закон, який регулюватиме живий процес адмін-терустрою, який триватиме й надалі. Буде ще укрупнення і вибори 2025 року відбудуться ще на новій основі. Базовий етап станом на сьогодні завершено, перспективні плани 24 областей будуть в середу. Уряд приймає рішення про затвердження територій територіальних громад та надсилає ЦВК для призначення виборів.

Олександр Хоруженко: Питання в контексті до Івана. Поясніть, будь ласка, ми створили багато громад на межі 2, а то і 3 районів. Куди (а який район) вони будуть віднесені? Там, де центр? І яким рішенням?

Іван Лукеря: Якщо взяти нові укрупнені райони, то в нас дуже мало таких дискусій: в який район яку громаду відносити. Це одиниці. В більшості все зрозуміло – туди, де центр. Винятки в Хмельницькій, Вінницькій областях…

Олександр Хоруженко: Тобто кордони нових районів вже є?

Іван Лукеря: 90 %.

Олександр Неберикут: Хотів би ще торкнутися питання відкликання за народною ініціативою. Це на перший погляд, не пов’язано з реформою децентралізації, але ми щойно говорили про потенційні джерела супротиву, несприйняття, тому треба думати про те, де буде він виявлятися, окрім вулиці, публічних дискусій. У виборчому законодавстві закладений механізм відкликання за народною ініціативою депутатів і місцевих голів. По суті, це механізм, який послаблює інститут виборів. І може використовуватися як певний спосіб дестабілізації вже сформованих органів місцевого самоврядування в конфігурації, яка буде реалізована реформою децентралізації та адмін-терустрою. Наскільки Ви бачите ризик використання інструменту відкликання? Бо він не дискутується, це є в законі про статус місцевих рад. Виборчий кодекс лише вніс норму про використання цього механізму. Наскільки інституції, які реалізовують цю реформу, звертають увагу на існування такого аспекту?

Іван Лукеря: Перше, потрібно дивитися на запит суспільства щодо застосування такого механізму. Випадки, які були за останні 5 років, зініціювалися самими політичними партіями. Тобто як інструмент політичної партії, коли депутата щось не так зробив, а участь виборців відносна. Друге, це були одиничні випадки: Кривий Ріг, на Закарпатті, Вінниці… І був лише один успіх, коли депутат добровільно погодився піти. Я не підтримую застосування такого механізму, як інститут відкликання за ініціативою виборців, проте підтримую посилення різних форм участі громадян в управлінні громадою; взаємодії з депутатом, контролі над його виконанням депутатських обов’язків; ініціюванні консультацій, тощо. Тому не бачу запиту серед громадян на такий інструмент, як відкликання за народною ініціативою. Бачу запит на участь в управлінні.

Олександр Хоруженко: Мій досвід спостерігання і консультування на рівні Глухівської міськради за ці останні роки – була історія з відкликанням. Підтримую тезу Івана, це була не ініціатива жителів, це була ініціатива політичних сил, які через відкликання корегували більшість, яка підтримувала міського голову і сформувала виконавчі органи влади. На місцевому рівні – це політичний інструмент. І він не працює, всі рішення застрягали в судах, зараз в Мінюсті, комісії про рейдерство. Це скоріше схоже на остракізм, вигнання з органів влади, ніж справедливий механізм демократичної участі.

Іван Фурсенко: Хочу сказати, що політики цим механізмом користувалися і досить часто. Наприклад, наприкінці минулого року в Київській обласній раді був замінений склад депутатів від політичної партії «Батьківщина». Для того, що б цей інструмент – відкликання за ініціативою виборців – працював, то потрібна чисто мажоритарна система виборів, і без політичного окрасу. Тому що в діючому законодавстві народ може ініціювати, але потім кінцеве рішення за партією, якщо кандидат балотувався від політичної сили. І другий елемент, який необхідно розглядати нерозривно інструментом відкликання за народною ініціативою, це – висловлення депутатами недовіри голові. Потрібно збалансувати інтересу, тому що депутати і в сільських, і в міських радах часто користувалися цим правом, але рішення застрявало в судах. Ця норма прописана в законі про місцеве самоврядування, на нього є декілька рішень Конституційного суду. Але закон – застарілий, рішень КС багато і мало хто з депутатів його читає, приймають рішення, забирають печатку, а далі судова тяганина. Ці процеси складні. Підтримую тезу, що необхідно розвивати законодавство про партисипативну демократію. Це й про місцеві референдуми, це й про ініціативи. Для того, щоб і депутати місцевих рад , і голови місцевого самоврядування, і старости більш активно співпрацювали із жителями, більш активно виділяли кошти на бюджети участі, розробляли програми для залучення різних громадських об’єднань. Тому сподіваюся, що в конституційний термін, 25 жовтня, вибори відбудуться з мінімумом незадоволених громадян і максимальною ефективністю для подальшого розвитку країни.

Олександр Неберикут: Дякую! Мені подобається, що в нашій дискусії не було такої тональності, що щось іде не так. Можливо, не так, як було заплановано на початку, але з рештою тими кроками, щоб і реформа децентралізації і виборча реформа були завершені. Разом з тим ми виявили низку викликів, з якими можемо зіштовхнутися вже після виборів. Тому є час пригодуватися до різниих сценаріїв і частково попередити їх шляхом адвокаційної діяльності, змін на рівні інституцій, які мають можливість впливати і відповідати за прийняття рішень.

Джерело: decentralization.gov.ua.