Які проблеми місцевого самоврядування вирішує Харківська обласна програма

Розвиток самоврядування – необхідна передумова зміцнення регіональної та місцевої демократії. Від того, наскільки обласна влада зацікавлена в реальному впровадженні самоврядування, в широкому залученні жителів до вирішення проблем громад та у їх підготовці до компетентної участі в місцевій політиці, прямо залежать як перспективи розвитку регіону й окремих громад, так і ефективність функціонування влади та її взаємодії з громадськістю. 23 вересня 2021 року Харківська обласна рада затвердила Комплексну програму «Розвиток місцевого самоврядування в Харківській області на 2022 – 2024 роки». Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив, наскільки ця Програма «комплексна» і як саме обласна влада планує сприяти розвитку місцевого самоврядування.

Комплекс актуальних проблем місцевого самоврядування та шляхи їх розв’язання

У Розділі ІІ «Визначення проблем» йдеться про те, що «вивчення діяльності органів місцевого самоврядування виявило актуальні проблеми». В який спосіб відбувалось це вивчення – не зазначено. Самі проблеми – це «проблеми, пов’язані із фінансовим забезпеченням, наданням органами місцевого самоврядування якісних адміністративних та соціальних послуг населенню» тощо. Такі формулювання не вказують на сутність проблем. Які є проблеми з фінансовим забезпеченням? Воно взагалі відсутнє, або недостатнє, чи неефективно розподіляються ресурси? Теж саме стосується якості послуг. Інші «проблеми» сформульовані як завдання: «забезпечення належної взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування», «підготовка та підвищення кваліфікації посадових осіб». Єдине зрозуміле формулювання проблеми – «відсутність в достатній кількості навчально-методичного матеріалу, інформаційного ресурсу для вирішення проблем місцевого розвитку». В Програмі зазначено, що «необхідність розв’язання усього комплексу зазначених проблем передбачає продовження впровадження комплексу заходів щодо розвитку місцевого самоврядування у Харківській  області». Однак, у такій інтерпретації «комплексу проблем», окрім їх невизначеності, є ще одна явна програмна вада. Самоврядування  замикається на діяльності інститутів влади та органів самоврядування, а громади і громадська участь залишаються осторонь. Тож, вирішувати «проблеми» і розвивати самоврядування влада планує без його головних суб’єктів.

У Розділі ІІІ «Шляхи і засоби розв’язання проблем» очевидна невідповідність назви і змісту. Про конкретні шляхи тут не йдеться, натомість, дається загальна констатація фактів децентралізації влади та перерозподілу повноважень і ресурсів. Також дублюються акценти на питаннях зміцнення матеріально-технічної бази органів місцевого самоврядування, «інформаційного забезпечення депутатського корпусу» та «удосконалення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування». 

Мета і завдання Програми та їх відповідність комплексу проблем

Викладені у двох наступних розділах мета і завдання Програми охоплюють більше коло питань, аніж визначення проблем. Зокрема, мета передбачає створення умов для підвищення активності громад, організацію злагодженої роботи органів місцевого самоврядування, науковців, інститутів громадянського суспільства щодо вирішення нагальних проблем регіонального розвитку.

Перелік основних завдань та напрямів виглядає вельми солідним. Перші два завдання сформульовані лаконічно: поліпшення умов для реалізації прав і свобод людини і громадянина та забезпечення ефективності організації місцевого самоврядування на обласному рівні. Третє стосується підвищення активності громад. Ця активність, як видно із подальшої деталізації, виглядає актуальною лише в плані залучення додаткових позабюджетних коштів для вирішення соціально значущих проблем територіальних громад області. 

Найбільш деталізоване четверте завдання, що стосується правового, методичного, кадрового й інформаційного забезпечення місцевого та регіонального розвитку –  визначається аж 28 напрямів. Перші 5 передбачають методичне та юридичне супроводження розвитку місцевого самоврядування. 3 наступні стосуються інформаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування та інформування про неї громад. 

Ще 10 напрямів програмують певні сприяння для покращення роботи місцевих рад. Окрім обміну досвідом у різних питаннях та сприяння участі в міжнародних програмах, йдеться про: «більш широке залучення громадськості до процесів розробки і прийняття владних рішень з питань місцевого значення»; «поліпшення взаємодії органів місцевого самоврядування з органами державної виконавчої влади, науковими установами, профспілками, громадськими організаціями при вирішенні питань місцевого значення»; «організацію залучення територіальних громад до участі у розвитку по всіх напрямах життєдіяльності відповідних населених пунктів». 

Отже, це може вказувати на ймовірні наміри обласної влади активізувати взаємодію із громадянським суспільством та його інститутами, забезпечити реальний вплив громадськості на розробку й прийняття владних рішень. Тож, мають передбачатися і відповідні програмні заходи. Формулювання решти напрямів, окрім заключного, розкривають не стільки суть самих напрямів, скільки містять перелік заходів. Наприклад: «проведення засідань круглих столів, семінарів, форумів»; «участь у офіційних зустрічах»; «проведення офіційних прийомів», «проведення урочистих заходів»; «відзначення грамотами, дипломами» тощо. 

Прикінцевий пункт спрямований на роботу з молоддю. Тут визначаються, вочевидь, головні вектори цієї роботи, що включають, передусім, «залучення молоді до сфери публічного управління». Однак, зміст зазначених далі пріоритетів, як мінімум, з цим не достатньо корелює. Адже для залучення до будь-якої діяльності явно не достатньо лише підвищення інтересу, популяризації діяльності органів місцевого самоврядування, і, навіть, об’єктивної та неупередженої інформації про неї. Як реальне залучення до сфери управління, так і формування особистості, не може відбуватися лише на теоретичному рівні. Необхідна умова – участь молоді у самоврядуванні на усіх рівнях – від закладу освіти – до території, громади, регіону. 

Програмні заходи та очікувані результати 

У Розділі VI «Заходи Програми та прогнозні розрахунки фінансування» визначаються 6 груп заходів, реалізація яких має сприяти вирішенню визначених завдань. Перший підрозділ включає низку заходів, спрямованих на формування нормативно-правової бази розвитку місцевого самоврядування. Йдеться про аналіз і систематизацію нормативно-правових актів, підготовку пропозицій щодо їх вдосконалення, науково-методичне забезпечення діяльності органів самоврядування тощо. Сюди ж включаються відшкодування витрат, пов’язаних зі здійсненням депутатських повноважень депутатами облради та виконання ними доручень виборців. 

Шляхом організації та проведення різноманітних просвітницьких заходів – конференцій, нарад, «круглих столів» та інших, із залученням до них науковців та експертів, планується підвищувати кваліфікацію посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад. 

Для налагодження дієвого зв’язку між органами місцевого самоврядування та територіальними громадами  передбачаються інформаційні та просвітницькі заходи. Перші включають створення й розміщення у ЗМІ відео-продуктів та рубрик, присвячених діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, забезпечення трансляцій заходів та пленарних засідань сесій облради, а також, інформування громадськості через веб-сайти та інформаційно-аналітичні видання. 

Заходи для розширення співробітництва органів місцевого самоврядування на усіх рівнях – від місцевого до міжнародного, заплановані в підрозділі 4. Здебільшого вони стосуються членства обласної ради у різноманітних асоціаціях та участі у їхніх заходах, організації візитів та прийомів, участі у форумах і конгресах. 

Найбільшу кількість заходів містить підрозділ «Заохочення громадської ініціативи з питань місцевого та регіонального розвитку». Зважаючи на назву, саме у цьому підрозділі, здавалося б, мають бути представлені ті заходи, які забезпечать «більш широке залучення громадськості до процесів розробки і прийняття владних рішень з питань місцевого значення», «організацію залучення територіальних громад до участі у розвитку по всіх напрямах життєдіяльності відповідних населених пунктів», та ще й «залучення молоді до  сфери публічного управління», як це зазначено в переліку основних завдань та напрямів Програми. 

Однак, ні. Заплановані в ньому заходи свідчать про вкрай обмежене розуміння розробниками Програми громадської ініціативи та форм її прояву. Так, участь у заходах щодо реалізації проєктів, програм, грантів дає можливість жителям та громадським організаціям запропонувати власні ідеї та проєкти для розвитку своїх громад, залучити для цього додаткові кошти. Це частково сприяє залученню громад до участі у розвитку своїх територій, але зовсім не стосується участі громадськості у розробці і прийнятті владних рішень. Теж саме стосується обласних конкурсів проектів місцевого та регіонального розвитку. Ще один обласний конкурс – журналістських робіт з питань місцевого самоврядування та децентралізації – по суті, є інформаційним заходом, котрі містяться й у підрозділі 3. Вочевидь, для залучення молоді до сфери публічного управління заплановані дитячий медіа-фестиваль «Дитятко» та обласний конкурс «Місцеве самоврядування – це ми». Оскільки інші згадки в заходах про молодь відсутні, залучення є фестивально-конкурсним. 

Разюче невідповідною навіть формальній назві підрозділу є виплата щомісячної стипендії особам, яким присвоєно звання «Почесний громадянин Харківської області». Подібні практики давно дискредитовані в громадській думці як радянський архаїзм. До того ж, у списку почесних громадян левову частку складають посадовці. Водночас, на цей захід, заплановані доволі пристойні суми фінансування.

Заключний підрозділ містить перелік громадських та соціальних заходів. Йдеться про участь облради у проведенні загальнодержавних, регіональних, місцевих і професійних свят, а також, про заохочення трудових колективів та громадян за вагомий внесок у розвиток області.

Фінансове забезпечення Програми

Фінансування Програми, як зазначається у Розділі VIII, здійснюється за рахунок коштів обласного бюджету та з інших джерел, не заборонених чинним законодавством України. У розрахунках фінансування є помітна відмінність від інших обласних програм. Так, у Розділі VI «Заходи Програми та прогнозні розрахунки фінансування», як і в паспорті Програми, представлені лише розрахунки фінансування за роками, але не надані підрахунки за кожною із груп заходів. Тому допитливим громадянам, які, наприклад, хочуть побачити, на які ж заходи передбачається найбільше фінансування, потрібно самим зайнятися арифметикою. Також у документі дається лише орієнтовний загальний обсяг фінансових ресурсів, необхідних для реалізації програмних заходів, без конкретизації, з яких джерел і які суми планується спрямувати/отримати.

Найбільший обсяг фінансування запланований за першим підрозділом, який передбачає формування нормативно-правової бази місцевого самоврядування. Хоча у Розділі ІІ «Визначення проблем» власне про несформованість чи недосконалість нормативно-правової бази не йдеться. Основні ресурси, по 120 млн. грн. щорічно, спрямовуються на виконання депутатами обласної ради доручень виборців. 

Другий за розміром видатків – підрозділ, який включає заходи щодо заохочення громадської ініціативи з питань місцевого та регіонального розвитку. Із переліку різноманітних конкурсів для дорослих, дітей та молоді найбільш коштовним є обласний конкурс проєктів місцевого та регіонального розвитку. На організаційні видатки та співфінансування його переможців щорічно заплановано витрачати по 40 млн. грн. Другу фінансову позицію в цьому підрозділі займає виплата щомісячної стипендії особам, яким присвоєно звання «Почесний громадянин Харківської області». На неї заплановані значні суми зі щорічним зростанням – від 9,825 млн. грн. у 2022 р. – до 11,497 млн. грн. у 2024 р.

Замикає трійку фінансових програмних пріоритетів низка заходів для налагодження дієвого зв’язку між органами місцевого самоврядування та територіальними громадами. Оскільки головним засобом такого налагодження розробники Програми вважають створення інформаційних продуктів та інформування громадськості через сайти й різноманітні видання, саме на ці заходи, відповідно, виділяють по 1,2 млн. грн. та по 2 млн. грн. щорічно.

В цілому, аналіз змісту заходів та їх програмної фінансової підтримки показує, що головна увага спрямована на організацію та проведення різноманітних конкурсів, інформаційних кампаній, просвітницьких та комунікаційних заходів обласної ради й органів місцевого самоврядування.

Деякі важливі потреби розвитку місцевого самоврядування 

Наприкінці 2020 року були оприлюднені результати п’ятої хвилі щорічного соціологічного дослідження «Децентралізація та реформа місцевого самоврядування». Якби розробники Програми уважно їх проаналізували, ймовірно, могли б виділити деякі пріоритети для розробки Програми. Наприклад, на запитання про те, що повинні враховувати реформатори в першу чергу для більш успішного проведення реформи, українці відповіли: думку експертів та вчених (60% і 20%), думку громадськості через депутатів місцевих рад (59% вважають, що їхню думку мають враховувати, а 36% вважають їхню думку найбільш важливою), думку громадськості через лідерів громадських рухів (відповідно, 52% і 17%). Такі відповіді респондентів чітко вказують на необхідність розробки і впровадження механізмів врахування думок та інтересів різних сегментів громадськості при прийнятті рішень. 

Оцінюючи діяльність органів місцевого самоврядування, зокрема, щодо розпоряджання коштами громади, найбільше респондентів топ-причинами нестачі коштів вважають занадто високі витрати на управління громадою (45%) і неправильно сплановані видатки (40%). Ще 27% говорять про корупцію в громаді. Тож, якби органи самоврядування спільно з громадами планували видатки та розпоряджались коштами, вірогідно, думки громадян були б дещо іншими. Ще один показовий індикатор: 87% громадян вважають, що необхідно встановити державний нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування (у 2018 році, згідно з результатами аналогічного дослідження, так  вважали 86%). В сукупності, такі результати, вочевидь, вказують на вкрай невисокий рівень довіри до органів місцевого самоврядування. Однією із головних причин цього, ймовірно, є відчуженість громадян від прийняття рішень, що опосередковано підтверджують і відповіді на запитання про те, що слід враховувати реформаторам. 

Оцінка громадянами темпів реформи місцевого самоврядування та чотирирічна динаміка цієї оцінки також вказують на потенційно важливі програмні пріоритети.

Джерело: Децентралізація та реформа місцевого самоврядування. Результати п’ятої хвилі соціологічного дослідження серед населення України.

Показово, що це відповіді респондентів, поінформованих про реформу місцевого самоврядування. Водночас, саме на інформаційні заходи у підрозділі 3 виділяється найбільше фінансування.

Висновки та рекомендації

Аналіз змісту Програми не дає підстав вважати її «комплексною».

По-перше, не визначений предметно той «комплекс проблем», які потрібно вирішувати. Це означає, що відсутній фундамент Програми.

По-друге, немає логічного зв’язку між сформульованими «проблемами», метою і завданнями та напрямами Програми.

По-третє, хаотичний набір заходів Програми не забезпечує реалізацію визначених завдань.

По-четверте, територіальні громади і мешканці громад не фігурують у документі в статусі суб’єктів самоврядування. Заходи для їх реального залучення до розробки й прийняття рішень – взагалі відсутні. Для «широких кіл громадськості» відведена лише роль учасника «постійного діалогу». Науковцям та експертам відведена лише функція науково-методичного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування. Тож, розвиток самоврядування й надалі планується в рамках взаємодії органів влади. За  таких умов не можна розраховувати на «посилення впливу населення на формування та реалізацію місцевої політики», «широкого залучення громадськості до процесів розробки і прийняття владних рішень» тощо, хоча саме такі очікувані результати першими зазначені у Програмі. 

По-п’яте, у цьому документі викривлена логіка програмного підходу і підготовки програми. Тож, навіть програмою цей документ можна назвати лише умовно.

Реальний розвиток місцевого самоврядування, помітне для громадян прискорення темпів його реформування виглядає можливим лише за умови подолання відчуження громадян від влади й переходу від споглядання за її діяльністю, навіть в умовах найбільшої поінформованості, до співуправління територіями. В такому сенсі необхідна тісна кореляція між обласними програмами розвитку громадянського суспільства та розвитку самоврядування, передусім, у частинах залучення громадськості до розробки і прийняття рішень, врахування в управлінській діяльності результатів громадської участі. 

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Electionsin Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED).  Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».