Запитання – відповіді щодо стратегії розвитку територіальної громади. Частина 2

Перша частина запитань-відповідей щодо стратегічного планування у територіальних громадах за посиланням.

1. Скільки стратегічних цілей має мати Стратегія?

Знаючі люди кажуть: «якщо у вас більше ніж два-три пріоритети, то це означає, що насправді немає жодного». Це твердження особливо актуальне в умовах критичної обмеженості ресурсів територіальних громад, коли треба зосередитися на досягнені направду важливих для розвитку громади цілей. Тому прийнятною є модель, коли кількість стратегічних цілей не перевищує трьох, максимум чотирьох.

З іншого боку, важливо коректно і чітко сформулювати стратегічні та операційні цілі. Згідно з Методичними рекомендаціями Мінрегіону^[1] від 1.11.2021 року, стратегічні цілі – це «стисле та конкретне формулювання бажаних результатів, які випливають із стратегічного бачення розвитку громади, та яких планується досягти в результаті реалізації Стратегії за визначений період».

Натомість оперативні цілі – це «сформульовані бажані конкретні позитивні результати, які необхідно досягти для реалізації певної стратегічної цілі».

На користь такого підходу до формування дерева цілей Стратегії свідчить і практика. Серед проаналізованих ми бачили чинні стратегії громад, які передбачали громіздкі чотири-п’яти рівневі дерева цілей, «увінчані» десятками (рекорд – 29) стратегічних цілей. І хоча такі документи були прийняті кілька років тому, усі вони мали більш ніж скромні практичні результати впровадження.

2. На який період часу (скільки років) готувати Стратегію розвитку громади?

Прийнятий у ЄС семирічний горизонт визначений для планування регіонального розвитку на рівні держави (Державна стратегія регіонального розвитку до 2027 року) і, відтак, на рівні області. Для забезпечення сумісності пріоритетів на різних рівнях врядування, на рівні територіальної громади доцільно також дотримуватися такого горизонту. Щоправда, жодним законодавчим актом наразі не обмежено амбіцію громад – можна замахнутися і на 10-ти чи 20-тирічний документ.

Важливо, що для організації виконання Стратегії (певною мірою політичного документу) приймають управлінський документ на коротший термін –  План заходів на наступних три роки. Цей План має бути базовим для бюджетного процесу, а також щороку оновлюватися шляхом додавання до горизонту планування наступного «третього» року. За певних умов роль Плану заходів може виконати модернізований План соціально-економічного розвитку, якщо покриватиме трирічний період.

При цьому також доцільно проаналізувати практику формування традиційних місцевих цільових програм (МЦП). У кількох громадах ми побачили, що переважна більшість МЦП, прийнятих за останні три роки, є однорічним. Очевидно, що такий підхід потребує приведення у відповідність з середньостроковим (трирічним) бюджетним плануванням. Таким чином МЦП стануть реальними операційними документами, спрямованими на виконання цілей Стратегії.

3. На що важливо звернути увагу під час проведення соціально-економічного аналізу?

СЕА має дати відповіді на питання про наявність та характеристику ключових ресурсів для розвитку громади, а також про те, де створюється у громаді додана вартість і формується зайнятість.

Передусім йдеться про демографічні дані: статево-вікова піраміда (в ідеалі – по кожному старостаті) допоможе «побачити» багато важливих аспектів.

Про це дивіться окреме відео.

Отримані від громад матеріали для підготовки консультацій показали поширену проблему при аналізі т.зв. соціальної сфери. У більшості випадків у цих підрозділах детально (включно з телефонами керівників закладів) описуються характеристики «постачальників» послуг (медичних, освітніх, соціальних): кількість ліжок, кількість працівників у розрізі категорій, щорічні бюджетні витрати та ін. Натомість, дуже мало уваги приділено характеристиці стану справ/ проблем у «споживачів» відповідних публічних послуг. Напр. у підрозділі «Охорона здоров’я» доцільно додати опис стану здоров’я місцевих жителів (динаміка захворюваності і смертності у розрізі причин/нозологій); у підрозділі «Освіта» – показники якості шкільної освіти, психо-емоційного стану підлітків, траєкторії професійного розвитку випускників шкіл.

4. Що робити з «плахтами» SWOT-аналізу, заповненими під час фокус-груп?

SWOT-аналіз проводиться для чіткої (базованої на доказах) ідентифікації сильних та слабких сторін громади, а також зовнішніх факторів, які впливають чи матимуть вплив на розвиток громади. Сформована на цій основі SWOT/TOWS-матриця унаочнює зв’язок між можливостями, загрозами, сильними та слабкими сторонами, дає змогу визначити порівняльні переваги громади.

Саме на цій основі формулюється бачення та місія, визначаються стратегічні цілі розвитку. Тому «плахти» SWOT-аналізу мають абсолютно прикладне значення. Поява у дереві цілей позицій, які не обгрунтовані таким аналізом, виглядатиме щонайменше дивною.

5. Коли розробляти технічні завдання на проекти розвитку: до прийняття Стратегії на сесії чи після? за якою формою?

Формування каталогу технічних завдань на проекти розвитку є важливим етапом стратегічного планування, у рамках якого виконується кілька завдань:

• залучення зацікавлених сторін (громадськість, підприємці, бізнес), оскільки цей етап починається з оголошення збору ідей проектів розвитку та цільової комунікації з цільовими аудиторіями (безпосередньо зацікавленими у вирішенні конкретних проблем);
• деталізація операційних цілей до рівня окремих проектів («що ми робимо сьогодні-завтра, щоб через 5-7 років досягти бажаної точки на горизонті?»);
• верифікація дерева цілей Стратегії («чи по всіх операційних цілях та завданнях ідентифіковані проекти розвитку на найближчих 3 роки? Якщо ні, тоді, можливо, варто внести зміни до операційних цілей чи завдань»)
• оцінка потреб ресурсів на впровадження проектів розвитку та ймовірності їх залучення (один з критеріїв при відборі ідей проектів). Стратегія має бути достатньо амбітною, але водночас бути реалістичною у частині запланованих заходів і проектів (якщо місцевий бюджет розвитку становить 50 млн. грн, то планувати реалізацію проектів розвитку на 500 млн грн щороку є профанацією).

Відтак,  бажаним сценарієм є формування каталогу технічних завдань до остаточного затвердження Стратегії розвитку громади.

6. Навіщо залучати звичайних громадян, які не є фахівцями та не володіють інформацією, важливою для розробки Стратегії?

Стратегія розвитку громади не може бути виключно внутрішнім документом місцевої влади, а охоплювати якомога ширше коло потенційно зацікавлених сторін, передусім з числа підприємців та молоді. Стратегічні пріоритети розвитку мають домінувати над електоральним циклом і, спираючись на широкий консенсус місцевих мешканців, не повинні кардинально змінюватися разом зі зміною очільників громади.

Йдеться не стільки про якісно виписаний текст Стратегії на 100 чи 200 сторінок, скільки про постійний процес спільної роботи влади, бізнесу та громадськості над спільним майбутнім – стратегічне планування.

Важливо, що окрім безпосередньо точнішої ідентифікації проблем,  генерування нових ідей та ініціатив, спільна робота над програмуванням майбутнього громади формує сприятливе середовище для появи нових лідерів і для розвитку локальної ідентичності.

Як показують міжнародні дослідження^[2], саме з локальною ідентифікацією в Україні є великі проблеми. Лише 24% опитаних в Україні однозначно вважають себе членами місцевої громади, ще 35% скоріше згодні з таким твердженням. Це у 1.5-2 рази менше, аніж у наших сусідів: Польщі, Румунії, Болгарії, Молдові. Натомість, аж 27% опитаних в Україні вважають себе громадянами неіснуючого колишнього СРСР^[3]; найбільше – жителі Півдня (48%) і Сходу (41%).

Такі все ще домінуючі настрої місцевих жителів є викликом для успішного розвитку громади. Тому важливо залучити до спільної роботи над спільним майбутнім якомога більше осіб, не обмежуючись посадовими особами місцевого самоврядування. Відчуття співавторства навіть у невеликому проекті розвитку стимулюватиме розкриття потенціалу активного громадянина.

7. Як активізувати байдужих громадян та зацікавити їх долучитися до розробки Стратегії? 

Простої відповіді не існує. Досвід успішних громад свідчить, що треба бути готовими до «марафонської» дистанції: тривалий час докладати зусиль для розбудови довіри і поваги всередині громади.

Для цього дієвим є пряме і на рівних спілкування очільників громади з різними цільовими аудиторіями, передусім тими, хто є лідерами громадської думки (за даними опитувань, проведених ІГС у різних громадах, як правило, це директори шкіл, лікарі первинної ланки, священики, окремі підприємці. Приклад проведених опитувань у Баранівській громаді: тут.

Хорошим приводом для такої комунікації є публічна кампанія збору ідей проектів розвитку для Стратегії. Але вона вимагає ретельного інформаційного супроводу. Не варто очікувати, що після одного-двох постів у соцмережах появляться десятки ідей. Цей процес вимагає серйозної і тривалої (не менше 1 місяця) комунікації з цільовими аудиторіями (передусім – бізнесом і підприємцями) за участі керівництва громади. У результаті, у разі успіху, будуть ідентифіковані проблеми розвитку, вирішення яких залежить від місцевої влади; і на цій основі – підготовлені технічні завдання на проекти розвитку.

8. За якою формою розробляти технічні завдання на проекти розвитку?На що звернути увагу?

Такий опис можна зробити у форматі, який базується на Формі техзавдання на інвестиційну програму і проект регіонального розвитку, що може реалізовуватися за рахунок коштів ДФРР (Наказ Мінрегіону № 80 від 24.04.2015, викладений у новій редакції на підставі Наказу Мінрегіону № 150 від 15.06.2021).

Особливу увагу варто звернути на деталізацію кількісних параметрів проблеми, на вирішення якої спрямований проект. Якщо ми не можемо описати відповідну проблему у громаді, то, ймовірно, такий проект не дасть очікуваних результатів. Навіть якщо подібний проект класно описаний на ФБ-сторінці сусідньої громади.

При відборі ідей проектів розвитку слід застосовувати критерії, які б «відсіювали» проекти поточної/операційної діяльності. Наприклад, важко назвати проектом розвитку одноразову закупівлю медприладів та витратних матеріалів або забезпечення щоденного функціонування сайту громади.

У технічних завданнях на проекти розвитку бажано окремим рядком визначити цільові аудиторії (безпосередніх бенефіціарів) відповідного проекту з визначенням їх кількісних характеристик. Це дасть можливість більш аргументовано визначати пріоритетність (ранжування) проектів в умовах обмежених бюджетних можливостей.

Варто розглянути можливість визначення виконавцями/ співвиконавцями окремих завдань/ проектів розвитку інші інституції аніж виконавчі органи та комунальні підприємства, установи, організації. Напр. до проектування, облаштування та благоустрою скверів/рекреаційних зон міста можна долучати громадські організації чи окремих активістів.

9. Чи доцільно залучати шкільну молодь? У школах тепер автономія та освітні  програми, до яких не має відношення місцева влада

Адміністративна автономія освітніх закладів не означає, що вони мають стати ізольованими від громадами острівками. Навпаки, у контракт з керівником закладу, який укладає місцева влада (яка також фінансує утримання приміщень і оплату праці непедагогічних працівників), можна додавати завдання, які б передбачали акценти в освітніх програмах, важливі для розвитку громади.

Наприклад, якщо Стратегія громади передбачає відродження та/або осучаснення традиційних ремесел, то доцільно передбачити включення відповідних елементів до програми шкільного і позашкільного навчання. При цьому важливо забезпечити фокус не лише на набутті певних ремісничих навиків, але й на розкритті підприємницького потенціалу школярів. Нова програма предмету «технології/трудове навчання» та модель «шкільних коворкінгів», які відкриті для усіх мешканців громади, дають широкі можливості для гнучного підходу. Детальніше про це за посиланням.

Крім того, починаючи з 2021 року до інваріативної (обов’язкової) навчальної програми Наказом МОН включено предмет «Основи підприємництва та фінансової грамотності». Важливо забезпечити належну якість викладання цього предмету (у т.ч. шляхом залучення місцевих підприємців до викладання) та координацію з трудовим навчанням.

10. Чим план реалізації Стратегії відрізняється від програми соціально-економічного розвитку? Як ці документи узгодити між собою?

Загалом логіка тактичних (операційних) документів, що розробляються на виконання Стратегії є такою. Каталог технічних завдань на проекти розвитку (у трирічному горизонті планування) є основою для підготовки Плану заходів з реалізації Стратегії на наступних три роки. У свою чергу План заходів має стати основою для бюджетного планування: заходи та проекти з Плану заходів слід розглядали як найвищий пріоритет для фінансування..

Водночас, Стратегія задає рамки для усіх місцевих цільових програм. На основі “витяжки” з таких програм має формуватися трирічний План соціально-економічного розвитку (ПСЕР), який у свою чергу є базою для підготовки середньострокового прогнозу бюджету. Однак, для виконання такої функції трирічний ПСЕР мав би щороку оновлюватися з додаванням нового («третього») року.

Логіка програмно-цільового методу передбачає підготовку Паспортів бюджетних програм, які містять результативні показники, що мають бути узгодженими з відповідними показниками у технічних завданнях на проекти розвитку (чи ключовими показниками результативності Плану заходів з реалізації Стратегії). Проблемою є те, що бюджетних програм як таких практично ніхто з ОМС не затверджує, беручи за основу для формування Бюджетних запитів і Паспортів бюджетних програм або цільові програми, або історичні дані /власні суб’єктивні уявлення.

Відтак, за певних умов ПСЕР (у відповідному адаптованому форматі та у «прив’язці» до Паспортів бюджетних програм) може виконувати функцію Плану заходів з реалізації Стратегії.

11. Чи може бути Стратегія культури  включена до Стратегії розвитку громади?  Чи краще її оформити окремим Планом розвитку культури та креативних індустрій?

З огляду на пріоритетність розвитку сектору креативних індустрій, що визначена у ДСРР-2027 та низці стратегічних документів національного рівня, зокрема в економічній сфері, а також на їхній міжсекторальний характер не видається доцільним на рівні територіальної громади створювати додатковий документ на зразок «План розвитку культури та КІ».

ДСРР-2027 чітко визначає, що завдання з розвитку креативних індустрій  мають бути інкорпоровані безпосередньо у стратегії розвитку регіону та громади. Це дозволить уникнути ситуації (дуже ймовірної у разі прийняття «Плану розвитку культури і КУ»), коли за виконання цих завдань будуть відповідати лише ті підрозділи, до повноважень яких відноситься питання культури. Крім того, «розпорошення» завдань по різних документах також може вплинути і на рішення щодо розподілу обмежених ресурсів місцевого бюджету, під час прийняття яких, вочевидь, першочергово мали б братися до уваги завдання/ проекти Стратегії розвитку/ Плану заходів з реалізації Стратегії.

12. Як зробити, щоб Стратегія втілювалася у життя?

На жаль, у багатьох громадах Стратегії розвитку (навіть якісно підготовлені) «залишаються на папері». Серед найчастіших причин – відсутність управлінських процедур та/або спроможності для прийняття тактичних документів (Плану заходів) та налагодження регулярного процесу моніторингу та координації виконання стратегічних та операційних документів. Також часто бракує політичної волі, щоб почати працювати інакше, аніж у «ручному» режимі, коли голова особисто визначає доцільність певних проектів чи бюджетних видатків.

Стратегія має містити положення, які б визначали відповідальний підрозділ (чи окрему інституцію на зразок Агенції розвитку громади) за моніторинг та оцінювання стану впровадження. Результати такого моніторингу мають обговорюватися на щомісячних/ щоквартальних засіданнях колегіального органу – Комітету (чи Ради) з управління впровадженням Стратегії за участі міського/селищного/сільського голови.

Для цілей моніторингу важливо ідентифікувати кількісно вимірювані показники, які підтверджували висновки щодо успішності/ неуспішності реалізації Стратегії. Такі показники поділяються на:

• показники-продукти (окреслюють результат, створений у ході виконання заходів, який повною мірою залежить від виконавця заходів (напр. «облаштування шкільних коворкінгів для одночасної роботи 20 осіб» або «підготовка інвестиційного каталогу громади»);
• показники-впливи (визначають середньострокову зміну у результаті виконання заходів та досягнення показників-продуктів (напр. «динаміка підліткової злочинності» або «обсяг залучених інвестицій»).

Чи не ключова запорука «живої» Стратегії – ув’язка з бюджетним плануванням у громаді. Завдання та проекти Плану заходів мають безумовно (у режимі «літерного» потягу) включатися до пріоритетних видатків місцевого бюджету. А це зробити не завжди просто. З іншого боку, Стратегія може і спростити процес прийняття управлінських рішень. Позаяк Стратегія дає відповідь не лише на питання «що ми робимо?», але і на питання «що ми НЕ робимо?».

Більш детально про стратегування читайте на сайті:

https://www.csi.org.ua/project-news/?project=14908

https://www.facebook.com/csi.org.ua

Цей матеріал підготовлений у рамках проєкту «Європейський Союз для сталості громадянського суспільства в Україні», що впроваджується ІСАР Єднання за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його зміст є виключною відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

[1] https://www.minregion.gov.ua/press/news/strategichne-planuvannya-rozvytku-terytorialnyh-gromad-pidgotovleno-metodychni-rekomendacziyi/

^[2] Inglehart, R., C. Haerpfer, A. Moreno, C. Welzel, K. Kizilova, J. Diez-Medrano, M. Lagos, P. Norris, E. Ponarin & B. Puranen et al. (eds.). 2014. World Values Survey: Round Six – Country-Pooled Datafile Version: www.worldvaluessurvey.org/WVSDocumentationWV6.jsp. Опитування в Україні проведено соціологічною компанією RnB у 2011 році

[3] Дослідження проведене соціологічною службою Центру Разумкова 3-9 березня 2017р. в усіх регіонах України, за винятком Криму та окупованих територій Донецької та Луганської областей. Опитано 2 016 респондентів віком від 18 років. Теоретична похибка вибірки не перевищує 2,3%. Детальніше: http://razumkov.org.ua/images/Material_Conference/2017_04_12_ident/2017-Identi-3.pdf