Заява АПУ щодо законопроектів «Про Конституційний Суд України»

Асоціація правників України (АПУ) оприлюднила заяву, в якій наголосила на  необхідності внесення змін до Закону України «Про Конституційний Суд України» та висловила стурбованість тим, що понад два місяці з дня набрання чинності відповідними змінами до Конституції України відносини у сфері конституційної юрисдикції не отримали належного законодавчого врегулювання.

Асоціація вважає, що внесені народними депутатами України до парламенту проекти Закону України «Про Конституційний Суд України» (реєстр. № 5336, № 5336-1), мають бути розглянуті якнайшвидше, але з суворим дотриманням процедури та ретельним опрацюванням їх положень із залученням представників експертного середовища.

Беручи до уваги той факт, що законопроект реєстр. № 5336-1 визначено Президентом України як невідкладний, а також те, що саме цей проект був напрацьований Радою з питань судової реформи і надсилався до Венеціанської комісії, Асоціація вважає за необхідне висловити свою позицію щодо основних напрямів його доопрацювання.

1. Щодо формування Конституційного Суду України

1.1. Положення Конституції України, за яким добір кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України здійснюється на конкурсних засадах у визначеному законом порядку (частина третя статті 148), має бути імплементовано належним чином:

• у законі мають бути чітко визначені склад та процедура формування відповідних конкурсних комісій, їх статус (постійні або окремі для кожного конкурсу), організація діяльності, зокрема порядок розгляду ними питань та прийняття рішень;
• у законі має бути враховано рекомендацію Венеціанської Комісії щодо призначення суддів Конституційного Суду України виключно з числа кандидатур, які рекомендовані за результатами конкурсного добору.

1.2. Вимоги до членів конкурсних комісій, які здійснюватимуть добір кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України, не мають бути нижчими за конституційні вимоги до суддів  Конституційного Суду України.

Вважаємо, що окрім вимоги щодо визнаного рівня компетентності (частина третя статті 12 законопроекту), усі члени конкурсної комісії мають відповідати й іншим вимогам (зокрема щодо володіння державною мовою, наявності вищої юридичної освіти і стажу професійної діяльності у сфері права щонайменше п’ятнадцять років, високих моральних якостей).

1.3. Законодавча основа для формування Конституційного Суду України не може базуватися на неконституційних положеннях, що б не ставилося за мету. Тому наполягаємо на виключенні неконституційного обмеження щодо неможливості призначення суддею Конституційного Суду України особи, яка на день призначення або протягом двох років, які передують цьому дню, була членом або обіймала посаду в політичній партії, була кандидатом або була обраною на виборну посаду в органі державної влади чи органі місцевого самоврядування, мала представницький мандат (частина третя статті 11 законопроекту).

2. Щодо незалежності Конституційного Суду України

2.1. Конституційний Суд України як орган конституційної юрисдикції, що забезпечує верховенство Конституції України на всій території України, має бути дійсно незалежним.

Тому із законопроекту мають бути виключені, зокрема, такі положення:

• підписання Президентом України посвідчення Голови Конституційного Суду України (частина восьма статті 18 законопроекту);
• обов’язок Конституційного Суду України надсилати щорічну інформаційну доповідь за підсумками своєї діяльності та фінансового забезпечення у попередньому році Верховній Раді України, Президентові України, Кабінету Міністрів України, Верховному Суду України, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини (частина четверта статті 43), адже  законопроектом передбачено, що така доповідь оприлюднюється на офіційному веб-сайті Конституційного Суду України.

2.2. Схвалюючи введення законопроектом інституту amicus curiae, вважаємо за необхідне прямо передбачити право Конституційного Суду України звертатися до Венеціанської Комісії за наданням позиції amicus curiae (адже, як зазначає у своєму висновку і Венеціанська Комісія, така позиція може надаватися нею виключно у разі надходження відповідного запиту).

3. Щодо гарантій неупередженого та безстороннього конституційного провадження

3.1. У законі мають бути закріплені механізми, спрямовані на забезпечення неупередженого та безстороннього конституційного провадження, зокрема:

• має бути передбачено виключно автоматичний розподіл справ між суддями Конституційного Суду України за аналогією з процедурою, передбаченою Законом України “Про судоустрій і статус суддів” та виключено будь-які повноваження Голови Конституційного Суду України чи його заступника у процедурі розподілу справ;
• має бути передбачено періодичну ротацію суддів Конституційного Суду України у колегіях.

3.2. Процедура розгляду заяви про відвід (самовідвід) судді має бути встановлена законом, а не Регламентом Конституційного Суду України (як це пропонується частиною четвертою статті 60 законопроекту).

4. Щодо особливостей конституційної скарги в Україні

4.1. Імплементація конституційних положень у цій частині має базуватися на положеннях Конституції України (статті 55,  151¹).

Запроваджений в Конституції України інститут конституційної скарги не обумовлює можливість звернення особи з конституційною скаргою обов’язковою наявністю факту порушення гарантованих Конституцією України прав людини внаслідок застосування закону (статті 55, стаття 151¹ Конституції України). Законопроектом, передбачено як вимогу прийнятності конституційної скарги не лише “обґрунтування тверджень щодо неконституційності закону України (його окремих положень)”, але й обов’язкове зазначення того, “яке з гарантованих Конституцією України прав людини, на думку суб’єкта права на конституційну скаргу, зазнало порушення внаслідок застосування закону” (пункт 6 частини другої статті 55, стаття 77 законопроекту). Такий підхід звужує право на звернення з конституційною скаргою.

4.2.  У Законі “Про Конституційний Суд України” має бути чітко передбачено, що закон вважається  застосованим в остаточному судовому рішенні не лише у випадку, якщо посилання на цей закон міститься у тексті остаточного судового рішення, але і у будь-якому судовому рішенні у цій справі (крім випадків, коли в остаточному судовому рішенні зроблено висновок про незастосування цього закону у відповідній справі).

4.3. Законом має бути регламентовано максимально можливий строк, протягом якого має бути прийнято ухвалу про відкриття провадження/відмову у відкритті провадження з урахуванням строку його подовження (частина четверта статті 61).

4.4. Вважаємо, що положення законопроекту щодо можливості видання Конституційним Судом України забезпечувального наказу (стаття 78, 87 законопроекту) та щодо надання Конституційним Судом України оцінки застосування судом при розгляді справи закону (частина третя статті 89 законопроекту) можна розцінювати як спробу запровадити додаткові механізми забезпечення прав і свобод. Однак, відповідні повноваження Конституційного Суду України, які не передбачені Конституцією України, не отримали належної регламентації і у законопроекті, а також не знайшли послідовного відображення у змінах до процесуальних кодексів, які пропонуються законопроектом, що створює ризики при їх застосуванні на практиці.

5. Щодо ефективності конституційного контролю

5.1. Висловлюємо застереження щодо пропонованого у законопроекті механізму відтермінування втрати чинності актом та окремими його положеннями у разі визнання його неконституційним через порушення конституційної процедури його розгляду, ухвалення або набрання ним чинності (частина третя статті 91).  Можливість відтермінувати втрату чинності будь-яким актом, прийнятим із порушенням конституційної процедури, на строк до одного року може знівелювати ефективність конституційного контролю за дотриманням конституційної процедури. До того ж законопроектом не встановлено особливостей наслідків визнання Конституційним Судом України неконституційним закону про внесення змін до чинних законів, що є особливо актуальним у разі, якщо такий прийнятий закон  порушує вимоги частини третьої статті 22 Конституції України щодо недопущення звуження змісту або обсяг існуючих прав та свобод.

6. Щодо недопустимості обмеження доступу до Конституційного Суду України

6.1. Зміни до Конституції України не передбачили виваженого та поступового переходу від інституту тлумачення закону до інституту конституційної скарги.

Асоціація послідовно обстоює необхідність забезпечення реалізації конституційного права громадян України на доступ до конституційної юрисдикції на етапі перехідних відносин, зокрема в частині розгляду поданих до 30 вересня 2016 року звернень громадян України, а також конституційних скарг, уже поданих до Конституційного Суду України.

Зокрема, в вересні цього року Асоціація зверталася до Конституційного Суду України з проханням у першочерговому порядку забезпечити розгляд конституційних подань та звернень громадян, насамперед тих, щодо яких вже було відкрито конституційне провадження. Відповідно, Асоціацією не підтримується положення пункту 1 розділу ІV «Перехідні положення» законопроекту, який дозволяє легітимізувати закриття відповідних справ.

Асоціація пропонує закріпити у перехідних положеннях такі підходи:

• щодо конституційних звернень стосовно тлумачення законів, які були подані до 30 вересня 2016 року (дати набрання чинності конституційних змін) й провадження щодо яких було відкрито, пропонуємо продовжити дію частини другої статті 95 чинного Закону України «Про Конституційний Суд України», за якою у разі якщо при тлумаченні Закону України (його окремих положень) була встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції України, Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує питання щодо неконституційності цього Закону;
• конституційні скарги, подані у період з 30 вересня 2016 року до набрання чинності новим Законом України «Про Конституційний Суд України», підлягають розгляду Конституційним Судом України по суті за умови подання конституційних скарг з підстав, встановлених статтею 151¹ Конституції України;
• положення законопроекту (пункт 2 частини першої статті 77), яким встановлено тримісячний строк для подання конституційної скарги, не поширюється на конституційні скарги, якщо остаточне рішення суду у справі набрало законної сили у період з 30 вересня 2016 року (включно) до набрання чинності новим Законом України «Про Конституційний Суд України». Установити, що особа може подати відповідну скаргу протягом певного строку (не менше 3 місяців) із дня набрання новим Законом чинності.

6.2. Асоціація також послідовно виступає за надання органам місцевого самоврядування права на звернення до Конституційного Суду України щодо неконституційності законів. Про необхідність цього зазначено і у Висновку Венеціанської Комісії (яка пропонує вирішити це під час внесення змін до Конституції України в частині децентралізації влади).

Асоціація вважає, що це питання може бути вирішено Законом України «Про Конституційний Суд України» шляхом надання органам місцевого самоврядування права звертатися із конституційною скаргою. Тим більше, що на сьогодні органи місцевого самоврядування повністю позбавлені доступу до конституційної юрисдикції, зокрема щодо права на звернення щодо офіційного тлумачення Конституції України, яке вони мали до внесення конституційних змін.

Асоціація закликає усіх народних депутатів України взяти на себе особисту відповідальність за підготовку та прийняття належної законодавчої основи для здійснення конституційного контролю в Україні та готова зі свого боку долучитися до доопрацювання відповідних законодавчих ініціатив.