Динаміка децентралізації в Полтавській області: підсумки публічної дискусії

14 грудня в Полтаві в конференц-залі ТРЦ «Київ» відбулась дискусія на тему «Динаміка децентралізації в Полтавській області», проведена Аналітичним центром «Обсерваторія демократії» та громадською організацією «Полтавська платформа» за фінансової підтримки Європейського фонду демократії (EED) та Уряду Канади. В обговоренні особливостей реалізації ключової «єврореформи» – децентралізації – в Полтавській області взяли участь експерти, представники громадських об’єднань та політичних партій, органів місцевого самоврядування, ЗМІ.

Полтавщина стала четвертою областю, де пройшла публічна дискусія з питань аналізу специфіки процесу впровадження реформи децентралізації на регіональному рівні, організована Аналітичним центром «Обсерваторія демократії». Раніше Центр вже презентував власні дослідження стану та динаміки децентралізації в Харківській, Луганській та Сумській областях.

У вступному слові Наталія Норіцина, PR-менеджер ГО «Полтавська платформа», розповіла про пріоритетні напрямки діяльності цієї організації, спрямовані на політичний розвиток Полтавського регіону. Зокрема, вона повідомила присутніх, що за сприяння ГО «Полтавська платформа» було впроваджено електронний документообіг у Полтавській обласній раді, здійснений запуск порталу державних послуг iGov, створено інтернет-ресурс «Зміст» – платформу для активних полтавців, мета якої забезпечити всебічний розвиток міста.

Враховуючи наявність спільних напрямків діяльності та цілей, зазначила Наталія Норіцина, ГО «Полтавська платформа» була особливо зацікавлена в організації сумісного заходу з Аналітичним центром «Обсерваторія демократії», сфокусованого на особливостях регіональної політики Полтавської та Харківської областей.

Директор Аналітичного центру «Обсерваторія демократії» Вікторія Шевчук, у свою чергу, охарактеризувала головну місію та мету Центру – створити на Східній Україні, де сьогодні особливо гостро відчувається дефіцит у аналітичному напрямку діяльності громадського сектору, ефективну і потужну неурядову організацію з аналізу та моніторингу регіональної політики і налагодження комунікації між експертним середовищем та суспільством.

Презентуючи основні питання для обговорення, Вікторія Шевчук наголосила на тому, що децентралізація, як одна з ключових на сьогодні реформ, охоплює не лише процес створення ОТГ чи перерозподіл коштів на місцевий рівень. Із історичної точки зору, підкреслила вона, це реформа, яка має змінити не лише національну та регіональну політику, а і державну та політичну систему в цілому.

Децентралізація як консолідуюча реформа

Головні висновки аналізу поточних тенденцій, стану та динаміки децентралізації в Полтавській області у порівнянні з відповідними процесами в Харківській області представив Антон Авксентьєв, експерт Аналітичного центру «Обсерваторія демократії». «Тема децентралізації – одна з пріоритетних для нашого Центру. Ми прагнемо оцінювати регіональний аспект цієї реформи, виокремлювати спільні та відмінні риси сусідніх регіонів, оскільки наразі очевидно, що її реалізація відбувається по-різному в кожній області».

Найважливіше першочергове аналітичне питання, за його словами, полягає у тому, що саме варто досліджувати. Виходячи з цього, Антон Авксентьєв наголосив, що децентралізацію не слід розглядати лише в якості реформи спасіння села чи виключно як процес створення ОТГ. Натомість, на його думку, це багатоаспектна реформа, що включає, як мінімум, сім складових:

1. фінансова децентралізація;
2. об’єднання територіальних громад;
3. електоральний аспект, оскільки сама по собі конкурентна політика переміщується на місцевий рівень;
4. децентралізація в сфері надання адміністративних послуг;
5. освітня децентралізація;
6. медична децентралізація;
7. трансформація ментальності громадян (тобто «продукт» децентралізації), внаслідок якої відбувається зміна патерналістських настроїв на більш свідомий та відповідальний підхід громадян до політичного життя.

Більше того, за словами Антона Авксентьєва, можна спостерігати певний консенсус щодо децентралізації як серед політиків (представників влади та опозиції), так і експертів (у тому числі й західних партнерів), а також в середовищі самого суспільства.

Ілюструючи власну тезу, він додав соціологічні дані опитувань українців, які свідчать про підтримку населенням децентралізації. Тобто, можна зробити висновок, резюмував експерт, про децентралізацію як консолідуючу реформу, яку вважать «правильною» як політики, так і громадяни.

Регіональна специфіка децентралізації на Полтавщині

Порівнюючи процес децентралізації в Полтавській області із загальноукраїнськими трендами та особливостями аналогічної реформи в Харківській області, Антон Авксентьєв озвучив декілька висновків.

По-перше, «Полтавські громади» отримали досить високу оцінку від Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України – у відповідному рейтингу, складеному за підсумком 9 місяців 2017 року, одразу 11 ОТГ знаходяться в першій сотні, і лише одна – в другій половині рейтингу.

Хоча, за словами експерта, методологія цього рейтингу, як мінімум, дискусійна, оскільки 4 критерії, за якими проводиться оцінка децентралізації, не завжди рівнозначні. Тим не менш, Полтавська область – один з лідерів в Україні за кількістю ОТГ – у 32-х громадах вже відбулися перші вибори (4-е місце по країні), ще у 7-ми вони пройдуть 24 грудня, в 4-х створених ОТГ вибори з різних причин поки не відбулися.

По-друге, що стосується виборів у ОТГ, для Полтавщини також характерна загальноукраїнська модель особистісно-орієнтованого голосування, коли партійно-ідеологічні фактори на місцевих виборах спрацьовують значно слабкіше. Як і результати виборів у ОТГ Харківської області, підсумки аналогічних виборів на Полтавщині засвідчили, що децентралізація сприяє не оновленню діючого складу місцевої влади, а його відтворенню. Загалом, наголосив Антон Авксентьєв, близько 88% переможців виборів голів ОТГ на Полтавщині – діючі голови місцевих рад.

По-третє, 18 ОТГ, в яких вибори відбулися в 2015 та 2016 роках і які вже перебувають у прямих відносинах з державним бюджетом, користуючись усіма перевагами фінансової децентралізації, посідають досить високі місця в рейтингу спроможності за критеріями Мінрегіону. Одразу 11 ОТГ знаходяться в першій сотні (з них Глобинська та Шишацька – в першій десятці), і лише одна – в другій половині рейтингу. Три найбільш успішні громади підпадають під реверсну дотацію. У той же час на прикладі Шишацької ОТГ спостерігається позитивний тренд збільшення частки власних доходів і зменшення залежності від субвенцій у структурі місцевого бюджету.

Підсумовуючи доповідь, Антон Авксентьєв підкреслив, що децентралізація також передбачає демонополізацію ролі місцевих рад, із однієї сторони, і посилення ролі безпосередньо громади – із іншої. Яскравим проявом збільшення ролі громади в прийнятті важливих політичних рішень є, передусім, практика «бюджету участі» як втілення демонополізації повноважень депутатів розпоряджатися коштами місцевих бюджетів.

На Полтавщині діє обласна програма «бюджету участі» на 2017-2020 роки, однак, зауважив експерт, пряма участь громади в бюджетному процесі має бути не лише номінальною, а тому доцільно розглянути можливість суттєвого збільшення фонду обласного «бюджету участі» (який наразі значно менше, ніж у Харкові).

Чи бути примусовому об’єднанню?

Під час дискусії Олексій Сердюков, представник ГО «Полтавська платформа» та інтернет-ресурсу «Зміст», поставив експертам питання щодо того, як саме децентралізація буде розвиватись у майбутньому, яким чином реформа відбуватиметься в тих громадах, які не побажали об’єднуватись.

Відповідаючи на питання, Антон Авксентьєв зауважив, що, імовірно, після 2019 року відбудеться примусове об’єднання громад, і взагалі так звані «драйвери та ідеологи децентралізації» наразі «не заглядають» далі двох років, оскільки прийняття змін до Конституції (а адміністративно-територіальна реформа поки що прийнята в першому читанні) передбачає 301 голос, що можливо лише за умов нового скликання парламенту.

Етап доєднання і перспективи децентралізації

Олександр Глазов, депутат Полтавської міської ради, поставив питання про те, яка можлива подальша співпраця із Аналітичним центром «Обсерваторія демократії», і в чому полягає головна практична мета сьогоднішньої та взагалі подібних дискусій.

Проведення якісних політичних досліджень, підвищення наразі катастрофічно низького рівня політичної свідомості та культури, а також посилення аналітичних спроможностей громадського сектору на Сході України – ось на даному етапі головні завдання роботи Центру, за словами Вікторії Шевчук. У перспективі – проведення масштабного, багатоаспектного дослідження децентралізації в декількох регіонах, додав Антон Авксентьєв.

Депутат Полтавської облради Анатолій Ханко прокоментував тезу щодо демонополізації як елементу децентралізації. На його думку, на Полтавщині, навпаки, спостерігається певна економіко-політична монополізація, оскільки певні ОТГ створені чи під конкретні політичні структури, чи під певні економічні групи в районах чи області.

Змістовно вичерпні ремарки щодо специфіки децентралізації на Полтавщині в ході дискусії надала Ірина Балибіна, Директор Центру розвитку місцевого самоврядування Полтавської області. Передусім, вона зупинилася на маркері кількості громад з населенням менше 5 тис. жителів.

«Можливо, цей маркер не найбільш значимий, але ми переконались, що на нього також варто звертати увагу. Полтавська область має 14 реверсних громад і задача жителів – зробити все можливе, аби цей реверс залишився в нас, а не пішов до держбюджету. Наразі реверсні громади – малочисельні за кількістю мешканців. Наприклад, Рокитянська ОТГ налічує лише 1800 жителів. Саме тому маркер «менше 5 тис. мешканців» – не завжди є фінансовим».

Ірина Балибіна звернула увагу присутніх на тому, що Полтавщина зараз займається доєднанням громад і це складає базовий напрямок децентралізації. «Перша доєднана громада у нас йде на вибори в грудні – це Семенівська. Розуміючи, що в нас неефективно використовуються величезні фінансові ресурси Полтавської області, ми повинні належним чином формувати території».

Наприкінці дискусії учасники дійшли висновку, що, поки що роль неурядових аналітичних центрів в Україні, в тому числі в площині корінних політичних реформ, зазвичай недооцінюється. І подібні публічні дискусії надзвичайно важливі не лише для оцінки поточного стану реалізації певних політичних рішень та реформ, але й для напрацювання адекватних довгострокових стратегій розвитку, особливо в контексті регіональної політики.

Дискусія проведена у рамках проекту, який реалізується за фінансової підтримки Європейського фонду демократії (EED) та Уряду Канади