Хід виконання Конституційної реформи в Україні

ngo.indev

До Вашої уваги аналітичний звіт щодо ходу виконання Порядку денного між Україною та ЄС, підготовлений ГО “Ініціатива та Розвиток”. Частина 1 – Конституційна реформа.

КОНСТИТУЦІЙНА РЕФОРМА 

Порядок денний Асоціації між Україною та ЄС

Порядком денним Асоціації (далі – ПДА) пропонується відновити конституційну реформу шляхом інклюзивного та представницького процесу, зокрема за допомогою активних консультацій з громадянським суспільством відповідно до рекомендацій Венеціанської комісії, включаючи законодавчі кроки, спрямовані на внесення змін до Конституції для децентралізації влади та проведення судової реформи.

Хід виконання ПДА

1. Недоторканність народних депутатів та суддів.

Не дивлячись на те, що хід конституційної реформи диктується законопроектом про децентралізацію, слід також звернути увагу на інший законопроект щодо недоторканності народних депутатів та суддів, що передбачає внесення змін до Конституції України. Мова йде про проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України та суддів)”, реєстраційний номер 1776 у Верховній Раді України від 16 січня 2015 року, ініційований Президентом України Порошенком Петром Олексійовичем.

• Зміст законопроекту.

Законопроектом пропонується виключити частини першу, третю статті 80 Конституції України, якими передбачено гарантії депутатської недоторканності.

Змінами до статті 126 Конституції України пропонується передбачити, що суддя не може бути без згоди Вищої ради юстиції, а не політичного органу – Верховної Ради України, затриманий та до нього не може бути застосовано запобіжний захід у виді тримання під вартою до винесення обвинувального вироку судом. При цьому такий імунітет судді не поширюватиметься на випадки затримання при вчиненні суддею або безпосередьно після вчинення ним тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи.

Крім того, стаття 129 Конституції України доповнюється положенням про те, що притягнення суддів до юридичної відповідальності здійснюється на загальних підставах. Водночас пропонується закріпити інститут функціонального імунітету судді, за яким судді не можуть бути притягнуті до юридичної відповідальності за діяння, вчинені у зв’язку зі здійсненням правосуддя, крім випадків ухвалення завідомо неправосудного судового рішення, порушення присяги судді або вчинення дисциплінарного правопорушення.

• Хронологія розгляду в Верховній Раді України.

В наведеній нижче таблиці можна побачити хронологію проходження законопроекту у ВРУ:

• Хронологія розгляду у Конституційному Суді України.

Слід звернути увагу на ключову роль висновку Конституційного Суду України, без якого подальша доля законопроекту була б неможливою. Хронологію процесу розгляду у Конституційному Суді можна побачити у наступній таблиці:

Висновком КСУ законопроект визнається таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, а сам висновок КСУ є обов’язковим до виконання, остаточним і не може бути оскаржений.

Проте в той же час КСУ звернув увагу на те, що визначення порушення присяги судді як підстави для притягення його до юридичної відповідальності за діяння, вчинені у зв’язку зі здійсненням правосуддя, не узгоджується з позицією Венеціанської комісії, яка неодноразово вказувала, що поняття “порушення присяги” є надто розпливчастим, а тому не може позначати підставу для звільнення судді. Європейський суд з прав людини також наголошував, що визначення порушення присяги як підстави для звільнення судді з посади дає можливість для надмірно широкого і неточного тлумачення цього поняття.

• Перспективи законопроекту.

Саме юридичне визначення поняття “порушення присяги” сприятиме подальшому проходженню законопроекту та його утвердженню. Верховній Раді України, Президенту України, профільному комітету варто сконцентрувати свої зусилля для оптимізації законопроекту, який би не викликав зауважень а ні в європейських інституцій, ні в українського суспільства.

Слід відзначити, що даний законопроект ніколи не втрачав актуальності за часів незалежності України, та вже давно потребує ухвалення й прийняття. Це повною мірою відповідало б настроям громадськості та приблизило б до реалізації основоположну норму “закон один для всіх”.

2. Децентралізація влади.

Переходячи до “головного” законопроекту, – проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)”, реєстраційний номер 2217а від 1 липня 2015 року, ініційований Порошенком Петром Олексійовичем – який власне і визначає хід конституційної реформи в країні слід визначити основні положення законопроекту.

• Зміст законопроекту.

Законопроектом про внесення змін до Конституції України запропоновані зміни щодо децентралізації державної влади в Україні та посилення конституційно-правового статусу місцевого самоврядування, а саме зміни до пунктів 29, 30 частини першої статті 92, частини першої статті 106, статей 118, 119, пункту 5 статті 121, статей 132, 133, 140, 141, 142, 143, 144, частини першої статті 150, назви розділу ІХ, а також розділу XV “Перехідні положення”.

Змінюються окремі положення Конституції України щодо адміністративно-територіального устрою. Зокрема, закріплено, що територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України.

Передбачається, що адміністративно-територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Законопроектом передбачено, що розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів різних рівнів здійснюється за принципом субсидіарності, що відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування. Так, відповідно до статті 4 Хартії органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тими чи іншими повноваженнями інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії.

Ураховуючи зазначене, змінами вилучаються з конституційного регулювання місцеві державні адміністрації та відповідно скасовується інститут голів місцевих державних адміністрацій. Натомість основні повноваження зосереджуються на базовому рівні – у громаді.

Передбачається утворення виконавчих органів місцевого самоврядування громади, які є підконтрольними і підзвітними раді громади. При цьому голова громади головує на засіданнях ради громади, очолює виконавчий орган місцевого самоврядування громади. У свою чергу, районна рада, обласна рада обирає зі свого складу відповідно голову районної ради, голову обласної ради, який очолює виконавчий комітет ради.

Закріплюється матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування. Зокрема визначається, що такою основою є земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об’єкти, що є у комунальній власності територіальної громади; місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів.

При цьому пропонується визначити, що держава забезпечує сумірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України.

Разом з тим децентралізація не означає послаблення центральної влади в таких питаннях, як оборона, зовнішня політика, національна безпека, верховенство права, дотримання прав і свобод людини.

Саме тому для нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування пропонується запровадити інститут префектів. Проектом передбачено, що префекта призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Кабінету Міністрів України Президент України.

Префект зупиняє дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.

Крім того, законопроектом передбачено, що у разі ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого.

У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, районної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку.

Законопроектом враховано Комплекс заходів з виконання Мінських домовленостей від 12 лютого 2015 року. Відповідно до нього у законопроекті передбачено, що особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом.

• Хронологія розгляду у Верховній Раді України.

Хронологію розгляду законопроекту у Верховній Раді України можна побачити у нищенаведеній таблиці:

• Хронологія розгляду в Конституційному Суді України.

Розгляд законопроекту у КСУ відбувався наступним чином:

КСУ визнає законопроект про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

• Перспективи законопроекту.

Законопроект буде обов’язково розглянуто на 3 сесії VIII скликання ВРУ. Враховуючи весь резонанс запропонованих змін, було б вкрай важливо повно та точно інформувати населення країни щодо основних змін, які будуть реалізовані внаслідок прийняття цього законопроекту. Багато чуток, неправдивих зауважень та необґрунтованої критики стосовно законопроекту викликають почуття закулісних геополітичних ігор та призводять до відчуття, що з настроями громадськості не рахуються.

Саме тому, відповідним владним структурам та підрозділам слід опрацювати механізми ефективної комунікації з суспільством не тільки з приводу вищезазначених законопроектів, а й загальної державної політики.

Загальна характеристика ходу конституційної реформи.

Законопроект щодо недоторканності народних депутатів та суддів потребує доопрацювання у частині чіткішого визначення поняття “порушення присяги” суддею, чого вимагає позиція Венеціанської комісії. Слабке залучення громадськості до обговорення даного законопроекту виправдане незначним впливом змін на життя пересічного громадянина. Усунення проблемних трактувань відкриє дорогу до процесу прийняття законопроекту, який перевірить наявність політичної волі у парламенті.

Законопроект щодо децентралізації влади був попередньо позитивно оцінений Венеціанської комісією. Не дивлячись на висновки європейських інституцій та слідування положенням Європейської хартії місцевого самоврядування, вкрай важливо підтримувати ефективну комунікацію з громадськістю стосовно пропонованих змін до Конституції України. Чітке та об’єктивне донесення інформації з боку державного апарату знизило б градус навколо законопроекту, та перевело б дискусію у більш мирне та конструктивне русло.

Загалом ПДА щодо конституційної реформи виконується у свому логічному порядку. Навряд чи в європейських партнерів можуть виникнути зауваження щодо темпів проходження того чи іншого законопроекту, оскільки справа стосується змін до Основного закону, що потребує ретельного опрацювання. Так чи інакше, українська влада слідує попередньо визначеному курсу на децентралізацію, проте процес комунікації з суспільством потребує значного покращення.

[1] Невідкладними є законопроекти, що визначені президентом України або рішенням Верховної Ради як такі. Після завершення його попереднього розгляду чи доопрацювання включається до порядку денного найближчого пленарного засідання Верховної Ради і розглядається позачергово.