21.01.2019

Інституціональний каркас щодо забезпечення співробітництва міських та сільських територіальних громад

Інституціональний каркас здійснення співробітництва міських та сільських територіальних громад представляє собою систему нормативного забезпечення, яке визначає правила роботи інститутів співробітництва, інституцій, які виконують функції управління та зведення кращих практик, які демонструють ключові тенденції розвитку.

Основними документами, що визначають актуальність та необхідність провадження співпраці між міськими та сільськими територіальними громадами в масштабах Європи є:

Положення політики ЄС щодо регіонального розвитку та зближення (Regional Development and Cohesion Policy 2021-2027)[1], в якій передбачається серед п’яти ключових пріоритетів забезпечити встановлення більш тісних, надійних та взаємовигідних зв’язків між учасниками всередині ЄС, та в Європі в цілому. Але й інші з п’яти напрямів (Більш розумна Європа, Більш соціальна Європа, Європа ближча до громадян, Більш зелена та вільна від вуглецю Європа) тісно пов’язані з міжмуніципальним та рурбаністичним розвитком, і є важливими для реалізації і в міських, і в сільських громадах.
Положення регіональної політики ЄС щодо зближення та покращення рівня розвитку територій (Regional Development and Cohesion Policy beyond 2020)[2], а також модернізовані напрямки Політики зближення, визначені на довгострокову перспективу для європейського бюджету на 2021-2027 роки. Передбачається, що інвестиції в регіональний розвиток будуть сфокусовані на 65-85% на забезпечення пріоритетів Smarter Europe та Greener, carbon free Europe в територіальному розрізі, відповідно до стану розвитку цільових регіонів. Тобто політика співпраці територіальних одиниць, в тому числі міських та сільських, буде підтримуватись програмами ЄС в секторальному вимірі.
Презентовані Радою Європейських Муніципалітетів та Регіонів (The Council of European Municipalities and Regions (CEMR)) інтереси європейських локальних та регіональних органів управління та їхніх представництв у більш ніж 40 країнах[3] під назвою: “Europe 2030: local leaders speak out”.

В документі стверджується, що в Європі 2030 року територіальне планування буде здійснено у широкому масштабі. Також необхідним є перетворення міської та сільської дихотомії у відносини та форму співпраці між сільськими та міськими територіями. Великі міста та міські центри відіграватимуть переважну “регіональну” роль;

Резолюція конференції ООН “Поселення та стійкий міський розвиток” (UN Conference on Housing and Sustainable Urban Development 17–20 October 2016 – Quito, Ecuador)[4]. Цей глобальний саміт відобразив тенденції міського розвитку протягом останніх 20 років та те, як ці моделі впливають на розвиток людства, добробут та системи державного управління в усьому світі.

Необхідність провадження активної співпраці між міськими та сільськими територіальними громадами в документі обґрунтовується за допомогою таких фактів:

близько 80% сільського населення мешкають поблизу міст;
міські та сільські регіони користуються різними та часто взаємодоповнюючими активами, а краща інтеграція між цими напрямами є важливою для соціально-економічних показників;
потенційні зв’язки включають демографічні, трудові, громадські послуги та екологічні аспекти;
самі органи місцевого самоврядування не можуть керувати цими взаємозв’язками, розвиваючи як міське, так і сільське населення;
має бути удосконалено управління таким чином, аби допомогти керувати інтеграцією міських та сільських громад, та впливати на процвітання місць та людей;
cільсько-міські партнерства можуть покращити ефективність управління відносинами між селами та містами;
сільські та міські партнерства є ефективним способом реагування на необхідність регулювати ці взаємодії, та сприяти економічному розвитку та добробуту;
міські та сільські території взаємозалежні через різні типи зв’язків, які часто перетинають традиційні адміністративні кордони;
ефективне сільсько-міське партнерство може допомогти досягти цілей економічного розвитку для обох;
посилення зв’язків полегшує доступ до робочих місць, об’єктів інфраструктури та різних видів послуг;
сільські та міські партнерства допомагають регіонам покращити виробництво суспільних благ, досягти масштабів економії за рахунок надання державних послуг та допомогти розробити нові економічні можливості;
залучення приватного сектору, який відіграє вирішальну роль у зміцненні зв’язку з регіональною економікою, залишається складним завданням;
співпраця може бути складною, коли існує велика різниця у розмірах, ресурсах та спроможності між міськими та сільськими районами;
інші фактори, що перешкоджають ефективному партнерству, включають регуляторні та політичні перешкоди, відсутність довіри та фрагментацію політики;
уряди можуть заохочувати інтеграцію міської та сільської політики, працюючи над спільною національною програмою;
національні уряди повинні заохочувати кращу інтеграцію між секторами політики, такими як сільськогосподарська та регіональна політика розвитку.

Основні положення світової рурбаністичної політики, яка дуже активно розвивається в країнах ЄС, були визначені в доповіді Організації економічного співробітництва ООН (Governing rural-urban partnerships: lessons from the field) ще в 2013р.[5]

Найбільш цікавим для імплементації на теренах України є досвід впровадження різних інструментів організації співробітництва міських та сільських громад.

Такі інструменти застосовувались і обговорювались серед вчених і практиків в якості ефективних заходів покращеного управління метрополіями ще з початку 1990-х років (Ostrom 1991; Barlow 1991; Norris, Phares, and Zimmerman 2007). Однак в сучасному аспекті вони розглядаються як дієві заходи комплексної реалізації європейської політики зближення (Cohesion policy).

Інструменти (форми) організації співробітництва визначаються законодавчими, нормативними, програмними документами і угодами в сфері міжмуніципального співробітництва, характеризуються специфічними відмінностями, притаманними окремим країнам ЄС, однак включають в себе відносно впорядкований перелік форм і методів, який прописаний у «Керівництві до інструментарію інтер-муніципальної кооперації» (Toolkit Manual Inter-municipal Cooperation)[6], виданому Радою Європи разом з UNDP та Local Government and Public Service Reform Initiative.

Цей перелік включає в себе шість основних видів законодавчих рамок для оформлення міжмуніципального, в тому числі і рурбаністичного співробітництва, а саме:

Неформальна організація.
Контракт.
Організація публічного права (неприбуткова громадська організація, асоціація).
Підприємство, створене згідно приватного (комерційного) права (бізнес фірма, підприємство).
Єдине цільове або мультицільове підприємство, організація, утворене за положеннями публічного права.
Об’єднана територіальна організація (підприємство), утворене за положеннями публічного права.

Наведений перелік форм муніципального співробітництва фактично відображається серед типів дозволених до впровадження заходів міжмуніципальної співпраці в різних країнах ЄС. Однак формально цей перелік може бути різним, відповідно до того, як законодавством певної країни визначено такі форми співробітництва.

Зокрема, внутрішнє законодавство Словенії[7] повністю відповідає баченням Ради Європи щодо переліку форм міжмуніципального співробітництва, викладеним у вже згаданому Керівництві. В Албанії, яка є Європейською країною, але не є членом ЄС, однак реалізує положення політики Ради Європи щодо організації міжмуніципального співробітництва. Передбачено доволі укрупнений перелік форм та методів організації співпраці громад, а саме:

визначення одного муніципалітету, відповідального за виконання покладених на нього функцій – виконання певних задач, необхідних для всіх сторін співробітництва, покладаються на один із задіяних муніципалітетів, який має найкращу функціональну спроможність до провадження такої діяльності, а разом із обов’язками муніципалітету передаються і відповідні фінансові ресурси або у вигляді періодичних трансферів з бюджетів інших муніципалітетів, або шляхом зміни порядку розподілу частини бюджетних податкових надходжень від громад-реципієнтів послуг на користь громади – надавача послуг;
делегування функцій регіональному органу (раді). Сама рада, яка включає в себе представників від усіх муніципалітетів, які співпрацюватимуть, але виконавчих функцій вона не здійснює, вона лише приймає і затверджує рішення. Для виконавчих функцій створюються відповідні комітети;
створення інтермуніципальної асоціації як управляючого органу, на засадах добровільної участі, як правило, у вигляді окремого суб’єкта (неприбуткової, громадської організації, комунального підприємства, компанії, заснованій на засадах приватного права)[8].

Взагалі, законодавство Албанії вважається лояльним в сфері міжмуніципального співробітництва, оскільки майже всі послуги можуть бути делеговані від об’єднання одному суб’єкту і разом з цим такому суб’єктові надаються ще й певні повноваження і права участі в розподілі бюджетних доходів.

Деякі відомі дослідники в сфері міжмуніципального співробітництва всю множину способів, методів і форм співпраці підводять під таку укрупнену класифікацію з чотирьох складових:

неформальна (informal);
слабо формалізована (weakly formalized);
співробітництво шляхом утворення функціональних підприємств (IMC in functional ‘enterprises’);
співробітництво як модель інтегрованого територіального кооперування (IMC as a model of integrated territorial cooperation)[9].

За результатами вивчення досвіду міжмуніципального співробітництва різних типів територіальних громад в країнах ЄС та в Світі складені навчальні посібники, в яких розглядаються особливості і порядок застосування окремих інструментів та заходів співпраці[10].

В Україні також визначено структуру правового поля для здійснення міжмуніципального співробітництва територіальних громад, в тому числі в форматі “місто-село”, яке може здійснюватись, згідно Закону України “Про співробітництво територіальних громад”[11] в таких формах як:

делегування виконання окремих завдань;
реалізація спільних проектів;
спільне фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності;
утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій;
утворення спільного органу управління.

Актуальність застосування договірних форм при організації співробітництва міських та сільських громад в Україні визначається можливістю покращення рівня спроможності дрібних громад щодо надання певних адміністративних послуг, покращення стану їхньої інфраструктури та забезпечення підвищення рівня добробуту населення.

ВИСНОВОК:

Форми співпраці територіальних громад, визначені національним законодавством, не суперечать європейській класифікації і можуть бути імплементовані в практику, з врахуванням досвіду і кращих практик.

Cерія тематичних публікацій, які ґрунтуються на базовому дослідженні «Огляд ситуації щодо впровадження партнерств міських та сільських територіальних громад в умовах децентралізації та змін у державній регіональній політиці в Україні», розробленому групою експертів Інституту громадянського суспільства на виконання проекту «Партнерство міських та сільських територіальних громад як ефективний інструмент місцевого економічного розвитку» за підтримки Програми «U-LEAD з Європою».

Попередні публікації: