Олексій Орловський — про новий конкурс у межах Програми “Демократична практика”

Громадський Простір

Починаючи із 2012 року за системної підтримки Міжнародного фонду “Відродження” функціонує мережа регіональних/місцевих ресурсних центрів із розвитку органів самоорганізації населення, яка згодом розширила сферу своєї діяльності, та із 2015 року стала мережею ресурсних центрів із розвитку місцевої демократії.

Ці ресурсні центри, створенні на основі громадських організацій, надають безкоштовну правову, консультативну, інформаційну, методичну та інші види допомоги членам територіальних громад щодо питань розвитку різних форм місцевої демократії. Втім, такі ресурсні центри існують тільки в частині регіонів України.

Власне — для поширення практик місцевої демократії на ширшу територію оголошено Конкурс грантів “Сприяння впровадженню реформи місцевого самоврядування через розвиток місцевої демократії” (дедлайн – 1 березня).

Громадський Простір детально поспілкувався із Олексієм Орловським, директором програми “Демократична практика” Міжнародного фонду “Відродження” і про проблематику місцевої демократії, і про нову грантову можливість фонду.

Громадський Простір:  Як Ви оцінюєте рівень розвитку місцевої демократії на даний момент? Як, на Вашу думку, просувається реформа децентралізації?

Олексій: Фонд «Відродження» вже багато років, ще до початку реформи місцевого самоврядування, наполегливо здійснює цю діяльність. Однозначно підтримуємо реформу місцевого самоврядування та супутні реформи, які її супроводжують. Але для нас, як Ви вірно зазначили, важливими є питання, пов’язані не просто з перерозподілом повноважень, укрупненням територіальних громад як таких, делегуванням, передачею фінансів на місцевий рівень тощо. Для нас надзвичайно важливим є включення людей в процеси ухвалення рішень, щоб вони не були простими спостерігачами ситуації, а щоб  усвідомлювали: що це дуже важливо, як це повинно відбуватись, які вигоди для конкретної громади, родини, людини.

Тому питання, пов’язані з розвитком різноманітних форм громадської участі на місцевому рівні, – те, що ми називаємо місцевою або локальною демократією, – одна з ключових місій Фонду на цьому етапі.

Міжнародний фонд «Відродження», в тому чи іншому форматі, підтримує цю діяльність вже років десять, системно – на рівні, пов’язаному зі створенням ресурсних центрів. Спочатку це були ресурсні центри із розвитку органів самоорганізації населення, сферу компетенції яких ми згодом поширили на інші різноманітні форми місцевої демократії. Як от громадські слухання, місцеві ініціативи, загальні збори членів територіальної громади за місцем проживання, ті ж ОСН тощо. І продовжуємо цю діяльність приблизно в половині регіонів України.

Громадський Простір: Знаємо, що Міжнародний фонд «Відродження» почав діяльність в цьому напрямку ще з 2012 року. Чого вдалось досягти, як працюють центри, як вони впливають на ситуацію на місцях. Що є змінами?

Олексій: Однозначно можу сказати, що сьогодні ці ресурсні центри в переважній більшості регіонів, де вони працювали, мали і мають позитивний вплив. Ресурсні центри, які існують на Волині, в Чернігівській області, на Луганщині, в Миколаївській, Херсонській областях – це ті центри, які вже не перший рік дійсно професійно допомагають членам територіальних громад включатись у всі процеси.

В якому форматі це відбувається? Коли ми починаємо працювати з ресурсними центрами, то радимо, насамперед, провести інвентаризацію стану нормативної регламентації питань місцевої демократії на рівні області (йдеться про окремі громади, з якими буде працювати відповідний ресурсний центр). Це дуже важливо, адже якщо ми не зможемо поставити “діагноз” відповідній громаді, не зрозуміємо, чого саме не вистачає, щоб місцева демократія розвивалась, то ресурсному центру буде дуже складно виконувати свою діяльність.

Діагностика на початковому етапі є надзвичайно важливою – це можуть бути питання, пов’язані з тим, що ухвалила чи не ухвалили місцева рада на рівні місцевих актів для того, щоб місцева демократія відбувалась як така.

Маємо чимало прикладів, коли місцева влада, якщо вона не зацікавлена в певному рішенні, займає позицію: «Ми б провели в лікарні реформу, якби ж тільки пацієнти не заважали» – це схожа історія.

Якщо ми намагаємось максимально включати людей  в ці процеси, то місцева влада має створити  передумови для того, щоб це відбувалось. А якщо місцева влада не зацікавлена, то може просто говорити: «Вибачайте, але у нас немає процедур, на підставі яких ми маємо, наприклад, враховувати ваше рішення чи брати участь в заходах, які ви проводите».

Наприклад, якщо взяти до уваги Закон України «Про місцеве самоврядування», то там є низка положень, які якраз безпосередньо пов’язані із розвитком місцевої демократії – ті ж громадські слухання, місцеві ініціативи, загальні збори за місцем проживання, котрі відповідно до законодавства мають регламентуватись саме на рівні статутів територіальних громад.

Статут територіальної громади – це той документ, який відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування», може прийматись радою. Тут у нас виникає ситуація: з одного боку, це має регламентуватись Статутом, а з іншого – Статут може бути прийнятий (а це означає, що він може бути і не прийнятий). Таких випадків у нас по Україні чимало.

Півтора-два роки тому одні з наших грантерів проводили дослідження по Україні — і виявили, що лише близько 20% територіальних громад мали статут. Якщо ми говоримо про місцеву демократію, то це означає, що лише у 20% громад на той момент були хоча б рамкові, нормативні умови для того, щоб ця місцева демократія могла працювати, а 80% громад не бачили доцільності створювати передумови для розвитку місцевої демократії. Але якби ми заглибились ще більш детально в те, що саме прописано в тих 20%, де статути були прийняті, то виявилось би, що це просто на рівні декларацій, тобто «члени територіальної громади можуть…», а як саме – незрозуміло, тобто просто формально переписувались положення із Закону України «Про місцеве самоврядування» без якоїсь належної деталізації.

Тому інвентаризація, про яку йшла мова, якраз і дає можливість побачити, наскільки на сьогоднішній день місцева влада (і чинна, і попередня) була зацікавлена створювати передумови хоча б на нормативному рівні. Певні інтерв’ю, співбесіди, спілкування з керівниками органів місцевого самоврядування також дають можливість побачити, наскільки щирими є наміри – і чи є вони взагалі – сприяти розвитку місцевої демократії.

Завжди рекомендуємо починати з діагностування, щоб розуміти поле: що відбувається в цій сфері, як воно може розвиватись, які є потенційні перспективи, чи їх, наприклад, тут немає… Така ситуація теж може бути, якщо в громаді панує авторитарний стиль управління з боку керівництва.

Громадський Простір: І такі випадки траплялись?

Олексій: Так, траплялись, тому тут дуже важливою є вхідна точка. А далі, якщо відчувається певна політична воля, якщо є відчуття, що в громаді можна спробувати розвивати місцеву демократію, то виникає інша проблема: наскільки дійсно зацікавлені органи місцевого самоврядування, щоб ця демократія розвивалась. Тобто окрім нормативних моментів, ми говоримо також про так звану політичну волю, чи є вона у керівників органів місцевого самоврядування.

Третя ситуація, яку ми тут бачимо – це базова проблема, яку потрібно вирішувати під час виконання проектів, діяльності ресурсних центрів. Це питання, пов’язані з тим, яким чином навчити всі суб’єкти, які зацікавлені в розвитку місцевої демократії, правильно користуватись цими механізмами. Адже демократія – це, насамперед, процедури – ми маємо про це пам’ятати.

У переважній більшості громад виявляється така ситуація: члени територіальної громади не знають, як правильно цим користуватись… Я вже не говорю про рівень громадської активності, бо дуже часто ми всі готові, хоробрі «на рівні кухні», а коли йдеться про якусь публічну діяльність, де потрібно самоорганізуватись, спробувати активізувати своїх сусідів, просувати якісь питання, можливо, й не один рік на рівні органів місцевого самоврядування, намагатись шукати якісь компроміси.

Часто ми не знаємо, як це робити (не кажучи вже про особисті моменти, коли хтось не хоче, зайнятий родиною, роботою тощо), але якщо ми говоримо про повсякденний активізм, то очевидно, що це ще потрібно вміти робити.

З іншого боку, органи місцевого самоврядування дуже часто теж не вміють правильно комунікувати, організувати, вибудувати діалог з громадою – це достатньо серйозна проблема, яка виникає в процесі реалізації завдань ресурсних центрів, які підтримує Міжнародний фонд «Відродження».

Потрібно спробувати налагодити діалог. Знайти тих активістів, котрі потенційно могли б бути завтра точками зростання, бути взірцем для інших членів територіальної громади власною діяльністю.

З іншого боку – допомогти органам місцевого самоврядування усвідомити, що це для них також важливо, корисно і цього не потрібно боятись, адже це якраз і є нормальний формат побудови стосунків у громаді.

Також ми зіштовхуємось з тим, що це дуже часто призводить до конфліктів. До речі, також дуже показова ситуація в контексті реформи місцевого самоврядування.

Якщо, до прикладу, процес об’єднання територіальних громад недокомунікований, якщо люди не розуміють вигоди, то рано чи пізно це може провокувати певні конфлікти в різних сферах.

Недавній приклад: один із наших грантерів – Всеукраїнська асоціація сприяння самоорганізації населення – проводила велике всеукраїнське дослідження щодо стану конфліктності в громадах, які виникають в процесі об’єднання громад. Вийшов дуже цікавий документ, який показує багато різних типів конфліктів, які реально існують в громадах.

Громадський Простір: Про які саме конфлікти йдеться?

Олексій: Дуже показовим варіантом конфліктів є питання, пов’язані з оптимізацією шкільної мережі, системи медичних закладів, тобто люди дуже часто до кінця не розуміють вигоди, що саме це їм дає.

Наприклад, в школах, де 10-15 учнів, хоч вони можуть жити через дорогу, якість навчання буде значно гіршою, а ліпше проїхати 10 км на шкільному автобусі до сусіднього села чи районного центру, де значно більша школа та більш якісний рівень освіти. Це один випадок.

Інший тип конфліктів пов’язаний із розподілом фінансів. Коли громади об’єднуються, то завжди є центр та є так звана периферія – населені пункти, які віддалені від центру. Періодично, в деяких громадах виникають конфлікти, адже люди вважають: «Чому основні кошти йдуть на те, щоб вирішувати якісь потреби центру громади – благоустрій, стан доріг тощо?!». А периферія нібито залишається за межами належної уваги з боку органів місцевого самоврядування.

Якщо подивитись на пропорцію представництва у складі ради на рівні центру громади та периферійних населених пунктів, то дійсно – переважає центр, бо це, зазвичай, найбільший населений пункт, там більше виборців і відповідно обирається більше депутатів до складу ради. У багатьох випадках виникають такі питання, а іноді й образи через нерозуміння того, як би це мало бути, як усе відбувається, як розподіляються фінанси тощо.

Фінанси – це дуже сенситивний момент, який може викликати такі конфліктні ситуації. Я знаю один із таких кейсів на території Волинської області, де ресурсний центр зміг показати в такій ситуації, що відбувається насправді, якщо поділити і подивитись, які ресурси витрачались на центр і на периферію. Там один з таких периферійних населених пунктів підіймав питання про те, що їх ображають у фінансових аспектах. Коли це все порахували, провели публічні заходи і показали, як це реально відбувається, виявилось, що якщо вести розрахунок на одну людину, то саме на цей населений пункт було витрачено найбільше грошей у цій громаді.

Громадський Простір: Просто не велося належної комунікації, щоб це пояснити, чи не так?

Олексій: Так, тому ми вчимо людей, як правильно будувати діалог – це дуже важливий аспект діяльності ресурсних центрів. Це навчання, безкоштовне консультування, допомога в проведенні різноманітних публічних заходів, наприклад, загальних зборів за місцем проживання чи громадських слухань. Кропітка робота, яку, зокрема, підтримує Міжнародний фонд «Відродження» в багатьох регіонах України.

Громадський Простір: Про новий конкурс «Сприяння впровадженню реформи місцевого самоврядування через розвиток місцевої демократії».  У чому його пріоритет і завдання?

Олексій: Я б хотів звернути увагу на те, що ключова відмінність цього конкурсу – це географія його потенційного кола переможців. Чому ми на це звертаємо увагу? Справа в тому, що у нас приблизно половина регіонів України, як я вже зазначав раніше, була охоплена діяльністю ресурсних центрів, які функціонували за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

Хоч ми підтримуємо цю діяльність в різних форматах з 2012 року, на жаль, ще є регіони, в яких Фонд не зміг підтримати жодного проекту у цій сфері до цього часу – мова йде про Житомирську, Закарпатську, Запорізьку, Івано-Франківську, Кіровоградську, Київську, Полтавську, Сумську, Тернопільську, Харківську, Хмельницьку та Черкаську області.

Якщо ми отримували проекти від організацій, котрі базуються в цих регіонах, то вони за якістю, змістом виявлялись такими, що програвали проектним пропозиціям, які надходили із інших регіонів.

Чим це можна пояснити чи обґрунтувати, чесно кажучи, визначити складно. У нас ніколи не було пріоритетів, щоб ми, наприклад, хотіли підтримати саме, умовно кажучи, Херсонську, Донецьку чи Рівненську області. У нас завжди ці конкурси були відкриті без фокусування на якийсь конкретний регіон. Але сталось так, як сталось, і ми сьогодні дійсно маємо регіони, які достатньо просунуті, з точки зору діяльності ресурсних центрів, де організації вже стали потужними і розуміють, що і як вони роблять, і є результат.

Цього року ми вирішили спробувати звернути увагу саме на ті регіони, де, на нашу думку, ми поки не змогли просунутись в питаннях розвитку місцевої демократії. Тому ми, насамперед, в цьому конкурсі орієнтуємось на ці 12 регіонів.

• Ми не передбачаємо, що підтримаємо проекти з усіх 12 регіонів – плануємо підтримати близько п’яти проектів (по одному з п’яти регіонів), але все буде залежати від якості пропозицій, які надходитимуть. Теоретично може бути й більше або менше, адже експертна рада нашої програми буде вирішувати, скільки саме проектів підтримувати.

• Якщо говорити про зміст потенційної діяльності, то вона дуже схожа на те, що ми підтримували раніше. Знову ж таки, пропонуємо провести так звану інвентаризацію, аналіз стану розвитку місцевої демократії щонайменше в межах населених пунктів області, в якій працюватиме ресурсний центр, з котрими він буде мати справу безпосередньо.

• Важливо, щоб була не просто організація, яка сидить в обласному центрі та надає консультації телефоном або електронною поштою на рівень районних центрів чи об’єднаних територіальних громад (або ще необ’єднаних ТГ). Для нас важливо, щоб люди приїхали в громаду і могли там поспілкуватись, безпосередньо проводити навчання, консультації тощо.

Всю область неможливо охопити такою фокусною увагою, тому провести дослідження на рівні громад, з якими безпосередньо працюватиме ресурсний центр – це одне з ключових завдань, які можуть перед ними стояти на першому етапі.

Дуже важливо забезпечити підтримку в цьому випадку надання консультативної допомоги – це можуть бути і правові питання, і питання методичного, організаційного характеру, які можуть виникати у зацікавлених осіб, як от органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення, просто активних громадян, і з якими вони звертатимуться до відповідного ресурсного центру.

Ми вже говорили, що в процесі такої інвентаризації виявляється, що є на неналежному рівні, недостатньо врегульовані нормативні аспекти діяльності, не створені передумови для розвитку місцевої демократії. Тому ще одним із пріоритетів нашого конкурсу може бути якраз розробка проектів місцевих нормативно-правових актів, їх публічне обговорення, а також проведення певної адвокаційної, лобістської кампанії в органах місцевого самоврядування, щоб ці документи, врешті-решт, були ухвалені відповідною радою.

Якщо організація-аплікант, учасник конкурсу вважає, що більш ефективним буде зробити щось інше – будь ласка, ми готові розглядати інші формати роботи в межах відповідних громад, області тощо.

Для нас важливо, щоб в цій діяльності була присутня також інформаційна складова. Головне, щоб максимальна кількість потенційно зацікавлених людей дізналась про те, що був створений такий ресурсний центр, що він функціонуватиме щонайменше рік за підтримки Міжнародного фонду «Відродження», що є позитивні практики, які можуть бути передані завдяки такій комунікації та мотивувати членів територіальної громади до більш активної участі в цих процесах. 

Громадський Простір: До слова, ми можемо одразу запросити переможців конкурсу інформувати про свої корисні практики на Громадському Просторі... А ще що Ви порадили б організаціям, які подаватимуть свої заявки? Що, на Вашу думку, могло б підсилити їхню заявку?

Олексій: Я б однозначно радив подивитись на те, що вже робили ресурсні центри з розвитку місцевої демократії за попередні роки. За підтримки Міжнародного фонду «Відродження» функціонує такий інформаційний ресурс – samoorg.com.ua, де можна знайти чимало публікацій за останнє десятиріччя щодо проектів, які здійснювались в сфері розвитку місцевої демократії, зокрема і за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Там також можна знайти карту, контакти ресурсних центрів, які сьогодні функціонують за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» і здійснювали діяльність протягом цього періоду.

Будемо намагатись підтримати в межах цього конкурсу організації, які мають хоча б мінімальний досвід у сфері розвитку місцевої демократії. Нам важливо побачити, що ця організація вже щось спробувала робити в цій сфері, хоч, можливо, щось і не вийшло, але бодай базовий досвід має бути.

Коли у нас будуть визначені переможці цього конкурсу, ми для них передбачаємо проведення навчання, регулярних (щонайменше щоквартальних) загальних зустрічей для того, щоб організації могли підвищити професійний рівень, поспілкуватись один з одним, а також з тими ресурсними центрами, які вже мають відповідний досвід.

Як правило, такі заходи проводимо не в Києві, а в регіонах на базі одного з ресурсних центрів для того, щоб в практичних умовах подивитись, як це функціонує, що це дає, поспілкуватись із представниками органів місцевого самоврядування, НУО та дізнатись, що реально їм дала така діяльність. Знову ж таки, це буде обмін, поширення кращих практик, методик, підходів для того, щоб, з одного боку, розширювати цю мережу, а з іншого – підвищувати професійний рівень всіх суб’єктів цього процесу.

Громадський Простір: Чи плануєте Ви надалі підтримувати мережу ресурсних центрів, які вже існують?

Олексій: Міжнародний фонд «Відродження», очевидно, не відмовляється від того, щоб надалі співпрацювати з цими організаціями. Переважно вони вже досвідчені, працюють у цій сфері не перший рік, мають достатньо великий досвід, підтримку різних донорів, не лише Міжнародного фонду «Відродження». Тому не виключаємо, до речі, це стосується і наших нових потенційних грантерів, – що може бути співфінансування діяльності саме в цьому напрямку з боку інших донорів.

Якщо є фінансування від інших донорів, будемо із задоволенням вітати таку діяльність та кооперацію. Готові і надалі розглядати проектні пропозиції вже існуючих ресурсних центрів, які функціонували в попередні роки, але це буде не в межах цього конкурсу.

Громадський Простір: В оголошенні конкурсу вказано, що Ви будете звертати увагу на партнерства з місцевою владою, локальними організаціями. Наскільки це важливо для цих заявок? 

Олексій: Я б радив, насамперед, співпрацювати з іншими неурядовими організаціями та органами місцевого самоврядування за умови, якщо вони реально зацікавлені в розвитку місцевої демократії. Бо якщо органи місцевого самоврядування на сьогоднішній день поки не усвідомили такої необхідності, то це може бути перешкодою для реалізації тих ідей, які закладаються в цьому конкурсі.

Для нас на сьогодні не є обов’язковою умовою наявність листів з підтримкою від органів місцевого самоврядування – це також один із важливих аспектів цього проекту.

Якщо є позитивна співпраця, то ми не обмежуємо громадські, благодійні організації чи ОСНи, які братимуть участь в цьому конкурсі, подавати такі листи.

Відповідні ресурсні центри мають створюватись саме на базі НУО, а не на базі органів місцевого самоврядування. Це важливий момент, бували різні випадки, коли органи місцевого самоврядування, на жаль, намагались перетягнути на себе таку діяльність і робити місцеву демократію частково керованою. Такий підхід для нас є неприйнятним!

Ми говоримо про різні форми самоорганізації громадянського суспільства в широкому сенсі із включенням, наскільки це можливо, членів територіальних громад в ці процеси.

Громадський Простір: Один експерт порівняв децентралізацію за важливістю з декомунізацією: чим більше влади на місцях, тим більше свідомості… Що скажете?

Олексій: Я б назвав цей процес трішки інакше. Для нас принципово, що децентралізація – це, перш за все, самоорганізація. Дійсно, якщо люди не зрозуміють, навіщо це і як має працювати, як вони повинні бути включені в усі ці процеси, а реформа буде десь сама по собі…

Цього не можна допустити, особливо, коли ми говоримо про реалізацію Законів України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та «Про співробітництво територіальних громад». Там є дуже багато норм, які допускають або прямо передбачають залучення членів територіальних громад до цих процесів, починаючи з того, що люди самі можуть ініціювати, наприклад, процес об’єднання чи співробітництва ТГ. Або якщо навіть цей процес відбувається згори, з ініціативи органів місцевого самоврядування чи голови, законодавство прямо передбачає необхідність проведення консультацій з членами територіальних громад і максимальне врахування їхньої думки.

Якщо не відбувається цієї комунікації, то ми можемо мати різні негативні прояви. Періодично в ЗМІ з’являється така інформація: люди перекривають траси на знак протесту, не приходять на вибори, оскільки вважають, що їм нав’язують певну позицію. Якщо громадяни самі не почнуть це усвідомлювати і самоорганізовуватись в цьому процесі, то подальший шлях реформи місцевого самоврядування та супутніх реформ буде значно складнішим. Тому важливо надалі стимулювати розвиток різних форм включення членів територіальних громад, місцевих жителів в процеси ухвалення рішень – це наша ключова позиція!

………………………………………………………………

Розмову вела: Любов Єремічева
Фото: Віталій Ніщименко
Робота над текстом: Ірина Гузій