Про спроби посилення партійної диктатури в органах місцевого самоврядування в Україні

Аналіз проекту закону № 10029 від 08.02.2019 «Про внесення змін до деяких законів України (щодо приведення їх положень у відповідність із Законом України «Про місцеві вибори»)»

Загальний огляд ситуації

Предметом законопроекту, що розглядається, є уточнення щодо права депутатів місцевих рад утворювати депутатські групи, як форму взаємодії та співпраці депутатів з метою вирішення проблем громад та їх жителів. За Законами України «Про статус депутатів місцевих рад» та «Про столицю України – місто-герой Київ» депутати можуть утворювати не лише фракції (сформовані за партійною ознакою), а й депутатські групи, де можуть об’єднуватися депутати незалежно від партійної приналежності. Саме цієї можливості пропонують позбавити місцевих депутатів автори законопроекту.

Однак, за таким незначним, на перший погляд, питанням ховається, насправді, більш складна та важлива проблема впливу вищих партійних органів на депутатів місцевих рад, які були висунуті відповідною партією.

За Законом України «Про місцеві вибори» право висувати кандидатів в депутати місцевих рад мають громадяни України, які мають право голосу. Однак прямо та безпосередньо воно реалізується лише на рівні сільських та селищних рад, а у випадку висування кандидатів в депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим (ВР АРК), обласних, районних та міських рад, включно з Києвом та Севастополем, це право реалізується в доволі специфічний спосіб – через організації політичних партій на відповідному рівні.

Такий підхід законодавця одразу ставить питання щодо відповідності цієї норми Конституції України, яка передбачає рівність людей в правах (ст. 21) та рівні конституційні права громадян (ст. 24). Чи мають громадяни рівні права на висування кандидатом в депутати через партійні органи? Питання контроверсійне й відповідь – не очевидна.

Понад те, в нормах Закону України «Про місцеві вибори» не лише висування, а й відкликання депутатів також відбувається в доволі специфічний спосіб. Виборці будь-якої громади можуть ініціювати відкликання депутата за, так би мовити, «народною ініціативою». В разі дотримання усіх процедур, передбачених цим законом, після збору достатньої кількості підписів за відкликання депутата, остаточне рішення про відкликання приймає:

1. територіальна виборча комісія (ТВК) у випадку депутата-самовисуванця або
2. відповідний партійний орган, для депутатів, висунутих політичними партіями.

При цьому невідворотних (імперативних) наслідків воля більшості громади (від тих, що брали участь в голосуванні) – немає. Де тоді, питається, «народна ініціатива»? Виходить, що і ТВК, і партійні органи можуть не брати її до уваги, грубо кажучи, начхати?!

Для прикладу, ТРК в селищі Коцюбинське, що під Києвом, не проголосувало за відкликання депутата Хвостенка, незважаючи на рішення громади селища й зрозуміло чому – ТВК також формується за партійними квотами.[1] Понад те, буває, що партії висувають своїх кандидатів до сільських та селищних рад, що, з одного боку, робить їх принципово «невідкличними», а з іншого – ставить в повну залежність від волі партійного керівництва. Запропонований законопроект робить депутатів ще більш залежними від цієї волі, про що йдеться далі.

1. Про мету Законопроекту

Метою зазначеного законопроекту, як заявляють його автори, є «приведення положень Законів України «Про статус депутатів місцевих рад» та «Про столицю України – місто-герой Київ» у відповідність із положеннями Закону України «Про місцеві вибори».

2. Обґрунтування необхідності прийняття Законопроекту

Автори законопроекту вважають, що право депутатів місцевих рад, обраних за іншою системою, ніж мажоритарна, утворювати депутатські групи (відповідно до Законів України «Про статус депутатів місцевих рад» та «Про столицю України – місто-герой Київ») «є нелогічним та може призвести до свідомої конфронтації між депутатами місцевої ради, обраної від певної політичної партії, та політичною партією як такою».

Себто депутати міських, районних та обласних рад, а також ВР АРК мають утворювати лише депутатські фракції, а «депутатські групи можуть утворюватись лише у разі розпаду депутатської фракції», але «така депутатська група буде діяти лише до моменту відкликання політичною партією депутатів місцевої ради, обраних за списком цієї політичної партії».

Автори законопроекту вважають: якщо депутати місцевої ради обирались за пропорційною системою, то у відповідних місцевих радах вони «представляють конкретну політичну партію». У разі виходу з депутатської фракції, є нелогічним наділяти депутата, обраного за пропорційною системою, правом об’єднуватись у депутатські групи і отримувати такі ж права, як і члени депутатських фракцій.

Тут йдеться про право представника депутатської групи входити до президії Київської міської ради, а для інших місцевих рад це:

• право на пропорційне представництво в комісіях ради;
• право обговорювати кандидатури осіб, яких обирає, призначає чи затверджує рада;
• право на гарантований виступ представника групи з кожного питання порядку денного;
• право об’єднувати зусилля з іншими групами і фракціями;
• здійснювати інші права, передбачені законами України.

Законопроектом пропонується:

• утворювати депутатські групи лише у місцевих радах, у яких депутати обрані за мажоритарною системою, себто в сільських та селищних;
• встановити обмеження на участь депутатів місцевих рад у депутатських групах – депутат може входити до складу лише однієї депутатської групи;
• надати депутатам місцевих рад право об’єднуватись у міжфракційні депутатські об’єднання за спільністю проблем, які вони вирішують, єдністю ідей або іншими ознаками без реєстрації, кадрового, матеріально-технічного, інформаційного, організаційного забезпечення їх діяльності апаратом відповідної місцевої ради.

3. Зауваження до законопроекту

Перше, щодо назви законопроекту. Складається враження, що головним в системі законів про місцеве самоврядування, на думку авторів, є закон «Про місцеві вибори» й саме до нього треба привести у відповідність усі інші закони. Натомість здоровий глузд підказує, що на чільних місцях в системі місцевого самоврядування має стояти громада, її представницькі органи –сільські, селищні та міські ради та голови й місцеві депутати. А виборче законодавство має бути підпорядкованим до них, себто забезпечувати реалізацію принципів, закладених в Конституції України та законодавстві про місцеве самоврядування.

По-друге, у авторів законопроекту превалює, м’яко кажучи, викривлене уявлення про те, кого представляють депутати місцевої ради. Автори переконані: «якщо депутати місцевої ради обирались за пропорційною системою, у відповідних місцевих радах вони представляють конкретну політичну партію». Однак Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» дає дещо інше тлумачення цього питання: «Депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов’язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення» (ч.2 статті 49). Себто й гадки про партії тут нема – це ж не часи «радянської влади».

Понад те, в преамбулі Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» прямо вказано: «Цей Закон відповідно до Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», інших законів України визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі – місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу…».Понад те – партійна організація лише пропонує виборцям кандидатуру (в певний технічний спосіб), а обирає депутата не партія, а виборці, тому в першу чергу депутат має нести відповідальність саме перед своєю громадою.

4. Висновки та пропозиції

Намагання авторів законопроекту ліквідувати депутатські групи «як клас» на рівні міст стають зрозумілі, якщо пригадати, що в Київській міській раді існує (єдина!) депутатська група «Київська команда», яка складається з депутатів, що раніше перебували у фракції «Самопоміч», що припинила своє існування через незгоду з вищим керівництвом однойменної партії. Однак вирішувати внутрішні партійні питання через ухвалення окремого закону Верховною Радою виглядає, м’яко кажучи, досить дивно, тим паче, що існує механізм відкликання депутатів за, повторимось, так званою «народною ініціативою».

Ідеологія запропонованого законопроекту, в основі якої лежить хибне уявлення про відповідальність перед партією, яка висунула депутата, кардинально суперечить принципам місцевого самоврядування та демократії загалом. Тут мова може йти про інше – приведення закону «Про місцеві вибори» до принципів та норм закладених в Конституції України та законодавстві про місцеве самоврядування. В основі такого законопроекту має лежати положення Європейської хартії місцевого самоврядування: «Мандат місцевих обраних представників передбачає вільне здійснення ними своїх функцій» (ч. 1, ст. 7).

Запропонований законопроект виглядає як беззмістовна спроба посилення партійного диктату в органах місцевого самоврядування, отже його слід вважати неприйнятним.

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування», який реалізується Інститутом громадянського суспільства за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

О. Сергієнко

[1] https://vybory.pravda.com.ua/articles/2018/05/8/7149619/