Громадська експертиза як інструмент адвокації

6 березня 2019 року Уряд прийняв рішення про внесення змін до Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності ОВВ, що стало результатом адвокації ГО «Українська Демократія».

Широкий загал бачить лише зміну редакцій положень Порядку, проте не бачить, що за цим стоїть. Враховуючи, що в українському просторі відсутні опис та аналіз успішних адвокаційних кампаній рішень Уряду (чесний та без прикрас), хочемо започаткувати таку традицію.

Отже, етапи адвокації внесення змін до Порядку:

Етап 1. «Аналіз проблеми»

Перш ніж щось адвокатувати, треба розбиратись в предметі адвокації. Протягом 4-го кварталу 2017 року ГО «Українська Демократія» ініціювала проведення громадських експертиз діяльності 16 міністерств та 5 інших ЦОВВ, отже реалізацію положень Порядку було перевірено на практиці та виявлено недосконалість Порядку. Враховуючи, що Порядок поширюється також на ОВВ, дуже важливим було визначити, які положення є проблемними також для них.

Етап 2. «Визначення сторін, які приймають рішення, або можуть на нього вплинути»

Для внесення змін до Порядку необхідно було: ініціювати розробку відповідного проекту постанови КМУ – це міг зробити тільки Мін’юст, або за власною ініціативою, або на виконання доручення Прем’єр-міністра України. Безпосереднє прийняття рішення про внесення змін належить до КМУ. Між прийняттям та ініціюванням ще є етап погодження з заінтересованими органами (міністерства та інші ЦОВВ) та експертиза в СКМУ.

Етап 3. «Презентація шляху вирішення проблеми»

22 січня 2018 року ГО «Українська Демократія» подала експертні пропозиції за результатом громадської експертизи діяльності Мін’юсту. Однією з пропозицій було ініціювати за власною ініціативою розробку проекту постанови КМУ про внесення змін до Порядку. Зокрема, було запропоновано:

- дату початку проведення громадських експертизи замінити з «Дня надходження запиту щодо проведення громадської експертизи» на «День видання наказу (розпорядження) про проведення громадської експертизи», адже у ініціатора був обов’язок подати експертні пропозиції протягом трьох місяців від дати надходження до органу запиту, а видання наказу (розпорядження) про проведення експертизи на практиці могло відбуватись протягом декількох місяців. Як наслідок, таке затягування могло спричинити визнання експертизи такою, що не відбулась, хоч і фактично за виною ОВВ;

- в підпункті 1 пункту 4 замінити тижневий строк видання наказу (розпорядження ) про проведення громадської експертизи на сім робочих днів, адже тижневий строк може охоплювати вихідні та святкові дні, що створює неоднакові умови для ОВВ. Це є важливий момент – результат аналізу проблем ОВВ та безпосередньо проблеми Мін’юсту, як органу, який приймає рішення про розробку проекту акту. Специфіка Мін’юсту полягає в тому, що цей орган повинен бути взірцем дотримання НПА, а видавати наказ про експертизу протягом тижневого строку об’єктивно не може, тому мав заінтересованість в такій зміні;

- в підпункті 2 пункту 7 видалити положення щодо обов’язковості розгляду експертних пропозицій на найближчому засіданні колегії за участю представників ініціатора громадської експертизи і зробити розгляд керівником ОВВ протягом двох тижнів першочерговим і не залежним від наявності колегії. Обґрунтування: на практиці, колегія ОВВ фактично може збиратися раз на рік, за такий значний період часу експертні пропозиції можуть втратити свою актуальність, або ж не будуть вчасно враховані, вважаючи їх суспільний інтерес.

Як результат опрацювання пропозицій Міністром юстиція Павлом Петренко було підписано наказ Мін’юсту від 02.03.2018 № 699/7 «Про заходи з реалізації експертних пропозицій громадської організації «Українська Демократія» за результатами проведення громадської експертизи діяльності Міністерства юстиції України». Одним з заходів було: «Опрацювати питання щодо внесення змін до Порядку та у разі потреби підготувати відповідний проект НПА» зі строком виконання листопад 2018 року.

Етап 4. «Актуалізація проблеми для сторін, які приймають рішення»

03.09. 2018 року за результатом проведення громадських експертиз діяльності 18 міністерств та 10 інших ЦОВВ ГО «Українська Демократія» подала на погодження до відповідних міністерств, в тому числі Мін’юсту, проект зведеного Звіту, в якому також зазначалась проблематика недосконалості Порядку. В Звіті вказувалось на порушення строків деякими міністерствами видання наказу, а також відсутність засідань колегії деяких міністерств протягом року, що було наслідком порушення обов’язків відповідних міністрів – членів КМУ. 4 жовтня 2018 року цей Звіт було подано Прем’єр-міністру України. Отже, проблема була актуалізована для ОВВ – заінтересованих органів, які мають погодити проект постанови КМУ, Мін’юсту – органу, який повинен розробити цей проект, та КМУ (через його членів, недоліки яких було вказано) – органу, який приймає рішення про внесення змін до Порядку.

 Крім того, під час проведення громадських експертиз діяльності 18 міністерств та 10 інших ЦОВВ ГО «Українська Демократія» від цих органів надходило багато запитів до Мін’юсту на роз’яснення підпункту 3 пункту 7 Порядку, а саме уточнення початку строку затвердження заходів та відповіді ініціатору: з моменту отримання пропозицій чи з моменту їх розгляду. Ця проблема також потребувала свого вирішення.

Неочікувано, також було виявлено та актуалізовано нову проблему для серйозного гравця – СКМУ, як представника інтересів КМУ. Адже, попередня редакція Порядку була виписана таких чином, що поширювалась на всі ОВВ. Враховуючи, що КМУ є також ОВВ, до СКМУ надходило багато запитів на проведення громадських експертиз діяльності КМУ (до речі, такий запит направляла і ГО «Українська Демократія» влітку 2018 року, що також послужило каталізатором розробки проекту). Всім їм відмовляли на підставі того, що КМУ не керується у своїй діяльності своїми актами (Закон про КМУ). Проте така позиція була суперечлива, адже КМУ дотримується Регламенту КМУ, затвердженого саме постановою КМУ. Внаслідок цього виникало багато непорозумінь, зайвий негатив, а Уряд останнім часом слідкує за своєю репутацією та декларує принципи відкритості та прозорості. Щоб уникнути таких ситуацій в майбутньому, треба було виключити з Порядку будь-який натяк на можливість його поширення на КМУ.

Як наслідок такої актуалізації, Мін’юст раніше заявленого строку, визначеного наказом, вже в жовтні розробив відповідний проект постанови КМУ про внесення змін до Порядку. В пояснювальній записці до проекту постанови було зазначено:

«Проект постанови розроблений Мін’юстом за власною ініціативою на підставі експертних пропозицій, підготовлених громадською організацією «Українська демократія» за результатами проведення громадської експертизи діяльності Мін’юсту».

Отже, взявши за основу пропозиції ГО «Українська демократія», Мін’юст вижав з них по максимуму, також додав шляхи вирішення актуалізованих для ОВВ та КМУ проблем, а саме:

Ідею Організації рахувати строк видання наказу не календарними днями, а робочими поширив на обрахування строків всіх дій, виконання яких вимагає Порядок від ОВВ, що в принципі є позитивним. Адже для конструктивної співпраці з ОВВ необхідно враховувати навантаження на їх посадових осіб, отже зменшено негатив ОВВ до громадської експертизи;

Вивів КМУ з під дії Порядку, уточнивши коло його поширення: центральні та місцеві ОВВ. Тепер, жодна ІГС не зможе стверджувати, що Порядок поширюється на КМУ, кількість запитів зменшиться, а відмова в проведенні буде вже більш юридично обґрунтованою;

Визначив датою початку проведення експертизи день видання відповідного наказу (розпорядження). Проблему подання пропозицій протягом 3-х місяців з дати надходження запиту вирішено;

Уточнено для ОВВ, що строк затвердження заходів з реалізації експертних пропозицій та надання відповіді ініціатору обраховується з дня розгляду ОВВ експертних пропозицій , а не їх отримання органом.

Ну, і саме цікаве. Перший варіант проекту містив наступну редакцію підпункту 2 пункту 7 Порядку (як пропонувала Організація, виключивши розгляд колегією), а саме: «розглядає їх (експертні пропозиції) протягом чотирнадцяти робочих днів (після надходження експертних пропозицій до ОВВ) за участю державного секретаря міністерства (керівника органу виконавчої влади або його заступників) та представників ініціатора громадської експертизи».

Проте, Уряд затвердив його в іншій редакції: «розглядає їх протягом 14 робочих днів за участю представників ініціатора громадської експертизи. Експертні пропозиції розглядає керівник органу виконавчої влади або його заступник, державний секретар міністерства. Експертні пропозиції можуть бути розглянуті на найближчому засіданні колегії (у разі її утворення) за участю представників ініціатора громадської експертизи».

Щоб протягнути саме таку редакцію, Мін’юст прикрився іншою громадською організацією – УНЦПД, яка надіслала під час електронних консультацій з громадськістю пропозицію передбачити розгляд експертних пропозицій також і на засіданні колегії (як додатковий захід), щоб забезпечити плюралізм думок. Варто зазначити, що УНЦПД за 5 років не провела жодної громадської експертизи діяльності міністерств та інших ЦОВВ, отже не має практики і не знає, що засідання колегії в деяких міністерствах не проводиться вже більше двох років. Якщо вже захотіли плюралізм думок, то треба було супроводжувати свою пропозицію до кінця, щоб вона тлумачилась однозначно. За даними СКМУ та Мін’юсту УНЦПД цього не зробило.

Звичайно це помилка ГО «Українська Демократія» під час проведення адвокації, адже, ще на етапі визначення стейкхолдерів треба було передбачити, що до проекту могли надійти пропозиції та зауваження від громадськості, які Мін’юст міг використати в неправильному ракурсі. Отже, необхідно було провести відповідну комунікацію з потенційно зацікавленими ІГС.

Тепер ми маємо наступне: не дивлячись на велику пророблену роботу ГО «Українська Демократія» та наявність позитивних змін у процедурі проведення громадських експертиз, неоднозначність тлумачення підпункту 2 підпункту 7 може бути використано недобросовісними ОВВ. Не дивлячись на те, що і СКМУ і Мін’юст стверджують, що розгляд пропозицій на засіданні колегії є додатковим заходом до розгляду пропозицій керівництвом ОВВ протягом 14 робочих днів, впевнений, що знайдуться ОВВ, які будуть стверджувати, що розгляд на засіданні колегії є альтернативою розгляду керівництвом.

Крім того, виявлено і інші недосконалості Порядку, отже робота над його вдосконаленням буде тривати. 

Марко Скакун, ГО «Українська Демократія»