Державна таємниця: НАКО пояснив, чому Україні складно змінити принцип “засекретити все”

Nako

Непомітно для широкого загалу протягом останнього року в Україні нарешті почалися системні зрушення по темі секретності даних, які мають хоч якесь відношення до національної безпеки країни. Від самого отримання незалежності у нас не змінювався підхід до державної таємниці: типово для (пост)радянської країни діяв принцип “засекретити все”.

Більшість даних, які зараз засекречуються, не мають відношення до нацбезпеки. Таке порушення балансу секретності і прозорості – одна з ключових причин можливої корупції і зловживань. Коли експерти, медіа, а часто навіть народні депутати не мають доступу до великої частини інформації, тому що у цьому секторі майже все засекречено, тоді немає і можливості перевірити, наскільки певні витрати були виправданими, і чи дійсно була потреба їх засекречувати.

За даними Національного антикорупційного бюро, збитки держави через корупційні оборудки лише в оборонній сфері за 2014-2017 роки оцінюються у понад 1 млрд гривень.

Коли закупівлі йдуть за закритими процедурами, тобто без конкуренції, виникає ситуація, яка потенційно шкодить національній безпеці. Держава оголошує закупівлю, але не розкриває безпосередні характеристики продукції і озброєння, яке закуповується.

Такі закупівлі дуже часто не є новітньою розробкою, тому ці характеристики можна було б сміливо розкривати, щоб присутні на ринку виробники могли запропонувати удосконалені альтернативи. Саме так працює ринкова конкурентна економіка. Але вони не можуть цього зробити, адже не знають потреб держави.

Засекречення впливає на ці закупівлі так: один виробник поставляє неконкурентний та непотрібний товар, та ще й за завищеною ціною, а держава вимушена це купувати, тому що немає альтернативи. Замкнене коло, що виникає через небажання держави розкривати деталі оборонного замовлення.

Реформа силових структур і підхід до засекреченості

Україна, як і решта країн світу, шукає баланс між інтересами національної безпеки і прозорості, в умовах конфлікту на сході України з одного боку та свободи інформації з іншого. Торік Верховна Рада нарешті почала працювати одразу над кількома законопроєктами, які стосуються секретності.

Нардепи взялися за прицільну реформу силових структур: прийняли у першому читанні законопроєкт №3196-д щодо реформування Служби безпеки України та закон №912-IX Про розвідку . Обидва документи далекі від ідеальних, але той факт, що зміни почалися у непростих сферах, які не чіпали багато років, складно переоцінити.

Закон про розвідку запроваджує нове поняття розвідувальної таємниці, але її визначення нечітке. Цей новий тип таємної інформації прописаний у законі так, що створює корупційні ризики того, що інформацію можна самовільно засекречувати, незалежно від того, чи є для цього обґрунтовані підстави. Не встановлено конкретних процедур віднесення інформації до розвідувальної таємниці, максимального терміну засекречування такої інформації, умов та процедур розсекречування.

Також немає зобов’язання застосовувати до розвідувальної таємниці трискладовий тест, що створює ризик надмірної засекреченості. Цей тест є “золотим стандартом”, який регулює порядок обмеження доступу до публічної інформації. Обмеження доступу до інформації вважається допустимим, якщо здійснюється на підставі закону, є чітким, зрозумілим і відповідає певним контрольним критеріям, зокрема, про те, що шкода від розголошення інформації переважає над суспільним інтересом в її отриманні.

Нині закупівлі “для потреб розвідки” підпорядковані законодавству про оборонні закупівлі. На практиці є доволі високий ризик того, що такі закупівлі будуть відбуватися саме за таємними процедурами Закону про оборонні закупівлі.

Законопроєкт про СБУ мав би визначити початок реформи відомства, але продовжує суто радянську традицію відносин між суспільством та державою в питаннях доступу до інформації, передбачає надмірну засекреченість.

Законопроєкт про державну таємницю

Протягом 2020 року в парламенті працювали над новим законопроєктом про державну таємницю (Закону про безпеку класифікованої інформації). Системні зміни у цьому питанні почалися після обіцянки НАКО тоді ще кандидата в президенти Володимира Зеленського реформувати питання секретності.

До робочої групи над цим законопроєктом долучили незалежних експертів, зокрема, з НАКО. І це – значний прогрес. За попереднього скликання парламенту про подібний доступ громадськості до реальної законотворчої роботи у сфері секретності годі було мріяти.

Втім є і певні моменти, які насторожують. Законопроєкт про держтаємницю фокусується виключно на безпеці секретної інформації. Він НЕ вирішує проблеми надмірного засекречування цілих категорій інформації, НЕ вносить чіткості у визначення ключових понять, НЕ створює дієвих запобіжників для обмеження суспільно важливої інформації, тобто по суті майже нічого не змінює у питанні “ЩО є державною таємницею”.

Законопроєкт переважно присвячений тому, як різні державні органи будуть охороняти те, що було втаємничене за старими правилами, які незбалансовані – у бік надмірної засекреченості. Наприклад, документ передбачає можливість, що лише одна людина, а не спеціальна комісія, може одноосібно засекретити інформацію. Це суттєвий ризик для зловживань.

НАКО пропонував прописати в документі, що за замовчанням інформація є відкритою, і засекречувати її можна лише у разі, коли вона відповідає вимогам трискладового тесту (стаття 6 Закону про доступ до публічної інформації). Але ці пропозиції наразі відхилили.

Нинішня версія законопроєкту визначає, що інформація буде засекречуватись за старими принципами. Вона зберігає аналог статті 8 чинного Закону про державну таємницю, яка на практиці дає можливість засекречувати цілі категорії інформації без жодного зіставлення із вищезгаданим трискладовим тестом. Тому експерти НАКО не бачать у цьому законопроєкті суттєвих зрушень, які б якісно змінювали баланс між прозорістю та секретністю.

Законопроєкт планують представити на розгляд профільного Комітету навесні цього року. Сподіваємося, що до того часу документ зазнає якісних змін.

Закон про оборонні закупівлі та інші зміни

Якщо законопроєкт про класифіковану інформацію ще у роботі, то деякі важливі зміни до діючого Закону про державну таємницю вже внесли. Це передбачав Закон про оборонні закупівлі, прийнятий півроку тому. Ці зміни були позитивними: вони зміщували баланс секретності і прозорості у бік прозорості. До Закону про державну таємницю внесли положення, що засекречуванню підлягає саме інформація, а не документ, у якому вона міститься.

Тобто, раніше засекречувався весь документ щодо оборонних закупівель, і українські виробники просто не знали про те, що держава потребує таке озброєння. Відповідно, не було конкуренції. Натомість, часто був лише якийсь один виробник, який постачав цю продукцію у неконкурентних умовах.

Тепер, якщо документ містить таємницю, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої не обмежений.

Пункт про засекречування інформації, а не документу, наразі був перенесений до законопроєкту про класифіковану інформацію, і це однозначно позитивний крок.

З іншого боку, одне з найбільших досягнень Закону про оборонні закупівлі, а саме – розсекречення Державного оборонного замовлення (ДОЗ) – опинилося у зоні ризику. ДОЗ раніше секретився на підставі Закону про державну таємницю, тому що вважалося, що те, що міститься в ДОЗі, стовідсотково має бути засекреченим.

У новому законопроєкті про безпеку класифікованої інформації є положення, які містять ризик того, що великі частину ДОЗу знову будуть засекречені. Тому НАКО наполягає на тому, що ключові позиції Закону про оборонні закупівлі необхідно повернути до законопроєкту про безпеку класифікованої інформації.

Потрібно заборонити відносити до інформації з обмеженим доступом наступне:

1) Про найменування, загальну кількість, вартість озброєння, військової техніки, боєприпасів, запасних частин та матеріалів до них, що закуповуються для потреб військових формувань (правоохоронних органів).

2) Про кількість і строки поставок основних видів пального, речового майна та продовольства для військових формувань чи правоохоронних органів, а також для спеціальних формувань Міністерства внутрішніх справ України для забезпечення їх боєздатності.

3) Про факт та предмет закупівлі товарів, робіт і послуг оборонного призначення для забезпечення Збройних сил України та інших військових формувань та правоохоронних органів.

Протягом 2020 року відбулися надзвичайно важливі зміни у питанні доступу до інформації у секторі безпеки і оборони. Це і розсекречення ДОЗу, і небачений досі системний перегляд законопроєктів, які напряму пов’язані з державною таємницею, і допуск незалежних експертів до фахових обговорень в парламентський робочих групах.

Емілія Дєнєжна,
менеджерка з комунікацій Незалежного антикорупційного комітету з питань оборони