Деякі рефлексії щодо законопроекту №5512 про місцевий референдум

Проєкт закону про референдум став одним із перших проєктів, які ще до внесення в сесійну залу Верховної Ради України широко обговорюється з громадянами. Законотворці за участі авторитетних національних експертних та міжнародних організацій спробували організувати публічні консультації щодо законопроекту у сфері народовладдя. Мова йде про законопроект №5512 про місцевий референдум.

Так, із червня й по нині тривають обговорення в усіх регіонах країни. Напрацювання та рекомендації таких обговорень будуть проаналізовані та передані робочій групі Верховної Ради України з розробки проєктів законів із питань народовладдя.

Такий формат, відверто корисний та потрібний. Й так, він сприяє обізнаності громадян щодо політичних реформ та побудові діалогу між громадянами, політичними партіями, та експертним середовищем.

Закон про місцевий референдум дійсно потрібен. Він на часі та вкрай важливий, бо імплементує конституційну гарантію громадянам брати участь в управлінні місцевими справами в тому числі через місцеві референдуми.

Про імперативність місцевих референдумів

Проте, пропонована редакція законопроекту №5512, містить ряд недоліків.

Стаття 4 законопроекту стверджує, що всі місцеві референдуми, тобто їхні рішення є обов’язковими до виконання. Але виходячи із приписів статтей 110-111 законопроекту ми бачимо, що використовується варіативність в залежності від предмету місцевого референдуму на обов’язкові та необов’язкові.

До прикладу, коли ми достроково припиняємо повноваження виборних осіб чи скасовуємо нормативно-правовий акт, то в цих випадках місцевий референдум дійсно має обов’язковий характер та рішення місцевого референдуму виконуються безумовно. Передбачена процедура імплементації таких рішень, що не потребує подальшого схвалення місцевої ради на території якої проводився місцевий референдум.

Зовсім інша ситуація з питань щодо затвердження нормативно-правових актів та інших питань місцевого значення.

Власне для чого нам потрібна процедура місцевого референдуму? Цей інструмент цінний у ситуаціях, коли організація діалогу у громаді не призводить до узгодження компромісу та ухвалення рішення. Нам потрібен місцевий референдум саме тоді, коли місцева рада не готова прийняти політичне суспільно значиме рішення. Коли є гострий конфлікт у громаді, і опозиція та реальна влада не можуть досягти згоди, бо не вистачає голосів у місцевій раді для ухвалення рішення.

Що робити? Нашій громаді треба рухатись далі та ухвалити яке-небудь рішення. Саме в таких ситуаціях у нас мають бути дві альтернативи: 1) ми виносимо питання на місцевий референдум або 2) йдемо дружно на дострокові вибори.

Так от, коли питання стосується затвердження якогось нормативно-правового акту, то для Ужгородської громади цей місцевий референдум буде коштувати 3-5 млн. грн. Сума залежатиме від конфігурації складу референдумних комісій та вартості оплати праці членів цих комісій, друку бюлетенів та ін. Отже, ми витратили ці кошти з місцевого бюджету для того щоб на місцевому референдумі затвердити якийсь нормативно-правовий акт, а в результаті, згідно статей 110-111 законопроекту ми повертаємось до тієї ж місцевої ради, яка раніше не спромоглась ухвалити потрібне рішення без референдуму. За законопроектом місцева рада зобов’язана розглянути рішення місцевого референдуму і врахувати його.

Слід мати на увазі, що інститут “врахування” не є безумовним. Місцева рада може в підсумку ухвалити рішення в іншій редакції ніж та, що була предметом місцевого референдуму. Та й нема жодних гарантій, що рішення буде ухваленим. Зауважимо, це рішення за яке голосували люди і за які сплачено суттєві кошти з місцевого бюджету.

Тому є питання до конструкції правових наслідків рішень місцевих референдумів, які закладені в законопроекті. Вона ж, на моє глибоке переконання,буде дискредитувати в очах людей саме поняття місцевого референдуму.

Якщо говорити про предмет референдуму з інших питань місцевого значення, то тут та ж проблема. До прикладу, ми хочемо вирішити політико-правовий конфлікт у громаді: будувати чи ні сміттєспалювальний завод. Ми хочемо нашу громаду бачити як туристичний центр чи розвиваємо її як індустріальний центр? По суті, це світоглядні суперечливі та такі що розколюють громаду питання стратегічного характеру, які можуть бути предметом місцевого референдуму. Але знов таки, повертаємось до статтей 110-111 законопроекту, які не дають відповіді чи буде вирішено конфлікт у громаді. Бо ми вимушені повертатись до місцевої ради, яка має “врахувати” наслідки такого референдуму. І знов таки, повертаємось до місцевої ради, яка не змогла вирішити політико-правовий конфлікт до ініціювання місцевого референдуму.

Було б чеснішим у статті 4 законопроекту виписати, що не всі рішення місцевого референдуму є обов’язковими до виконання. А отже, визнати, що маємо два типи місцевих референдумів: імперативні та консультативні.

На жаль, законодавець чомусь замовчує цю обставину і по суті це є обманом людей, які довіряться інструменту місцевого референдуму у надії вирішити конфлікт у громаді. Це неповага до місцевого самоврядування, неповага до місцевої демократії!

З іншого боку, якщо автори законопроекту відверто та чесно мають намір надати усім рішенням місцевому референдуму обов’язкового характеру та відповідно реалізують виборче зобов’язання Президента України… Якщо так, то слід подбати про ревізію розділу законопроекту про правові наслідки місцевих референдумів.

Так, ми розуміємо, що не можна змусити місцеву раду як колегіальний орган ухвалити рішення, яке цілком або частково відповідатиме рішенню місцевого референдуму. Мусимо поважати дискрецію органів місцевого самоврядування, тому інститут “врахування” є доречним.

Разом з тим, законодавець повинен підсилити “обов’язковість” рішень місцевого референдуму додатковими гарантіями.

Виходячи з умов правового імунітету від ревізії рішень місцевого референдуму з боку органів місцевого самоврядування, визначених у статті 4 законопроекту… можна заблокувати можливість місцевих рад ухвалювати нормативно-правові акти та акти індивідуальної дії, які суперечитимуть рішенню місцевого референдуму принаймні на один рік чи на три роки залежно від суб’єкта ініціювання місцевого референдуму, а чинні нормативно-правові акти на цей період мають призупиняти свою чинність.

Як альтернативний механізм забезпечення обов’язковості рішень місцевих референдумів, можна розглянути модель із судовим контролем. Місцева організація політичної партії або громадська організація, зареєстровані в територіальній комісії з місцевого референдуму як прихильник або опонент питання місцевого референдуму, має наділятись додатковими гарантіями та правом звернення до окружних адміністративних судів із позовною заявою про призупинення актів органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності рішенню місцевого референдуму.

До прикладу, якщо на місцевому референдумі громада вирішить не будувати сміттєспалювальний завод в певній місцевості, то будь-які рішення органу місцевого самоврядування з корекції генерального плану, плану зонування громади, іншої містобудівної документації, та похідних рішень про землевідводи з певним цільовим призначенням і т.д., що йтимуть в супереч волі громади, матимуть сумнівну юридичну природу та можуть бути предметом розгляду в адміністративних судах з підстав порушення правового імунітету чинного для пов’язаного рішення місцевого референдуму.

Обидві альтернативні моделі посилюють рішення місцевого референдуму, додають довіри механізму безпосередньої демократії та можна говорити про імперативний характер рішень місцевих референдумів з питань місцевого значення.

Нам, як представникам громадянського суспільства, важливо апелювати до парламентарів та вимагати поваги до людей, до місцевого самоврядування та наших ресурсів. Віримо, що до другого читання ми побачимо або нову редакцію статті 4 законопроекту про варіацію місцевих референдумів на імперативні та консультативні, або ж будемо мати доповнену статтю 111 законопроекту додатковими гарантіями забезпечення обов’язкового характеру рішень місцевого референдуму.

Про зловживання правом та захисні механізми

Чомусь процедурна компонента законопроекту переважно орієнтована на політичні партії. Але де тут громадяни? Якщо партії не будуть ресурсно зацікавлені у вирішені конфліктного питання у громаді, то чи зможе ініціативна група громадян реально організувати увесь цей процес? Технологічна карта ініціювання та організації місцевого референдуму досить ускладнена захисними запобіжниками від зловживань правом. Потрібні спеціальні знання та фахова підготовка.

Зловживати місцевим референдумом політичним акторам теж буде складно. Фільтри, визначені у законопроекті ще на етапі ініціювання місцевого референдуму, є настільки заскладними, що його будуть використовувати у дуже крайніх випадках. Це колосальні людські ресурси, часові, інтелектуальні… і щось там зробити зі злим умислом, це практично неможливо. А тим паче, що не менше 50% виборців мають явитись на дільниці, щоб місцевий референдум взагалі відбувся. Тобто у нас вже стільки багато захисних елементів, що говорити про те, що люди там щось “наказкують”, вибачте, але це вже надмірне перестрахування.

Що змушує законотворців так захищатись від волі людей та їх прагнення до нормотворення? І чим громадяни відрізняються від депутатів місцевої ради? По суті, це все ті ж самі люди, з такою ж освітньою підготовкою. Та такі ж самі сидять у парламенті. Просто на відміну від звичайних громадян, депутати мають консультантів та експертів. Чому б не надати людям адекватний робочий інструмент місцевого референдуму? Який оплачуватиметься людськими грішми, зібраними у якості податків.

Про дотаційні громади та фінансове забезпечення референдумів

Є питання, чи зможуть скористатись цим інструментом громади, які наразі мають труднощі з власними фінансами. До прикладу, понад 50% громад на Закарпатті є дотаційними. Механізм вирішення цієї проблеми у законопроекті невизначено. Чи буде якимось чином співфінансуватись це питання з національного чи регіонального бюджету з наших податків? Відповіді поки нема.

Відзначимо, що бюджетний комітет у висновку до законопроекту констатує неповагу до місцевого самоврядування. Законопроект зареєстровано без жодних розрахунків впливу закону на місцеві бюджети.Також автори закону не подбали про компенсаторні механізми.

На мою думку, була допущена величезна помилка, коли законодавець запозичив процедури проведення місцевого референдуму за аналогією з процедурами місцевих виборів. Звідси й з дорожчання процесу. І в часовому вимірі і в людських ресурсах і т.п.

Для консультативних референдумів можна було б спростити процедуру та й здешевити увесь процес. З огляду на те, що ревізію рішень місцевого референдуму буде здійснювати місцева рада. Необхідно до законопроекту внести окремий розділ, яким врегулювати спеціальні процедури і, можливо, ув’язати у перехідних положеннях законопроекту взаємозв’язки із іншим законопроектом про публічні консультації.

Це важливо, щоб правозастосування цього інструменту для місцевої громади не було настільки болісним і щоб люди не розчарувались у ньому. Бо не так важливо зробити законопроект на виконання приписів Конституції України, як те, щоб люди повірили у себе, що можуть впливати на рішення і їх думка важлива, що влада їх чує і що закон на боці людей. Ця віра людей у незворотність наслідків місцевих референдумів законопроекту, на разі, не прочитується.

Про людиноцентризм та законодавство

Відзначимо, що у Конституції України всього лишень три статті встановлюють правові рамки для місцевих референдумів (ст.ст. 38, 69, 70). І жодна з них не визначає запобіжних заходів чи обмежень, за винятком права голосу лишень для повнолітніх.

Натомість стаття 3 Конституції України стверджує засадничий принцип нашої держави, що Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

Не має жодного сенсу приймати закон про місцеві референдуми тільки заради того щоб виконати приписи Конституції України. Переконаний, що маємо вболівати у дискусії про подальшу долю законопроекту про місцевий референдум з огляду на потреби людей та місцевих громад. Закон про місцевий референдум має бути робочим інструментом для громадян та місцевих громад.

Звідси необхідно піддати критиці частину 5 статті 108 законопроекту. За задумом авторів законопроекту місцевий референдум вважається таким, що відбувся, якщо участь у голосуванні на місцевому референдумі взяли не менш як 50 відсотків виборців від кількості виборців, включених списків виборців на відповідному місцевому референдумі.

Нагадаю, що явка на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року становила орієнтовно 37%. Найвища активність виборців була в Тернопільській області – 46,77%, найнижча в Донецькій області – 31,67%.

Таблиця за регіонами з сайту ЦВК 

Фото https://www.pravda.com.ua

Жодних правових рамок із застереженням про кваліфіковану кількість виборців як передумову для визнання місцевого референдуму як такого що відбувся не має в Конституції України та інших чинних актах законодавства. Поріг проходження слід понижати з огляду на реалії явки виборців на місцевих виборах або взагалі відмовитись від цієї конструкції.

Також не можу обійти увагою частину 6 тієї ж статті 108. Чомусь автори законопроекту вважають, що рішення місцевого референдуму щодо питання місцевого референдуму вважається прийнятим у разі, якщо щодо нього опцію «так» при голосуванні висловили більшість виборців від кількості виборців, які взяли участь у відповідному місцевому референдумі. А опція «ні» – вже не вважається рішенням, чому? Адже негативний результат теж є рішенням, який також треба захищати та надати правовий імунітет від будь-яких намагань повернутись до того ж питання щонайменше в один календарний рік так само як і для позитивного результату місцевого референдуму.

Законопроект замовчує проблему дублювання виборчої документації мовами національних меншин. Як проводити місцевий референдум у громадах з компактним проживанням нацменшин, зокрема угорців, гагаузів, болгарів, та інших у яких є труднощі з володінням державною мовою? Слід ухвалити закон про національними меншини, інакше частина громад не зможуть скористатись можливостями місцевих референдумів, а права громадян України будуть порушені. Це ж не вина людей, що освітня політика країни за останні 30 років призвела до таких наслідків, які маємо на сьогодні.

Питання інклюзивності та доступності також не розкрите. Власне виключно для консультативних референдумів, результати яких будуть “враховуватись” місцевими радами спрощення та здешевлення процедури якраз могло б бути реалізовано через електронне голосування. Фіксування такої позиції, принаймні у перехідних положеннях, дасть підстави для урядового доручення Мінцифрі опрацювати такий механізм. Але ні, ми боїмось, що Путін буде втручатись у локальне питання чи будувати сміттєспалювальний завод у моїй громаді чи ні. При цьому, чомусь нас не бентежить можливість підписувати електронні петиції на сайті Президента України за допомогою BankID?

Законопроект про місцевий референдум потребує вдосконалення та доопрацювання до другого читання. Сподіваємось, що до порад громадськості у Парламенті прислухаються. Адже місцевий референдум – це перш за все інструмент для роботи у місцевих громадах та механізм безпосереднього народовладдя для громадян України.