Уроки Польщі в питаннях фінансової децентралізації

Децентралізація, або адміністративно-територіальна реформа – це одна з ключових реформ, яка активно стартувала в Україні і є чи не найскладнішою. Це не просто злам усталеної системи, звичного укладу, перерозподіл фінансів. Це перерозподіл та делегування відповідальності за соціально-економічний розвиток територій на місця. Це те, про що багато говорили, про що мріяли, але ніяк не очікували. Ось такий собі парадокс та каламбур. Але Україні пощастило, що шлях децентралізації пройшло багато країн і нам є в кого повчитися що робити, а чого краще не робити.

Познайомившись з досвідом децентралізації по-польськи, складається враження, що громадські експерти та урядовці з питань децентралізації багато чого запозичили саме там. Але разом з тим, до чого нам треба готуватися, коротко про ключові спостереження та висновки.

1. В Польщі та інших європейських країнах люди платять багато податків. Розмір податків різний. Звичайно можна сказати, що там в Європі і доходи в населення інші, але думаю, що не лише в цьому суть. Якби нашим власникам собак сказали платити податок на володіння собакою, який в Польщі визначений як один із можливих місцевих податків, напевно обуренню не було б меж. При цьому власники собак в Україні – це точно не найбідніші верстви населення, принаймні, якщо говорити про місто, а не село.
2. Розвиток регіонів (територіальних громад) можливий лише за умови стабільних фінансових доходів. Саме цей фактор дозволяє планувати розвиток соціальної інфраструктури та запроваджувати економічні стимули для розвитку бізнесу в довготривалій перспективі. Для Польщі такими стабільними доходами є місцеві податки. Прямі місцеві податки: податок зі спадщини та дарування, сільськогосподарський податок, податки на лісове господарство, нерухомість, транспортний податок та податок з власників собак. Окрім цього, є так звані збори: ринковий (фактично плата за місце на ринку), місцевий та адміністративний збори. Також у гміні залишається податок, який сплачується у формі «податкової карти», це фактично відповідник нашому єдиному податку. В певному відсотковому співвідношенні зараховуються до бюджету гмін, повітів та воєводств частки від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) та від прибутку підприємств. Серед цієї різноманітності податків найбільшу частку в місцевих бюджетах складають доходи саме від податку на нерухомість та частка ПДФО.
3. Щоб безапеляційно сплачувати податки потрібно не лише мати фінансову можливість це робити, але й бачити на що реально йдуть сплачені кошти. Поляки очевидно ще бачать, тому податок на нерухомість сплачують всі і в повному обсязі. Проїжджаючи Польщею, склалося враження, що це велика зона будівництва, а саме – будівництва доріг. На великих трасах і між невеликими населеними пунктами йде безліч будівельних робіт. Під словом «йде» мається на увазі: є техніка, люди і вони реально будують дорогу, а не так як на Одеській трасі… А там де дороги не будуються, вони просто в дуже хорошому стані. Що цікаво, дорога – це теж відповідальність різних рівнів самоврядування: гмін, повітів, воєводств ну і є ще загальнодержавні. Це великий плюс, оскільки якщо на дорозі ямка, то не треба писати листи прем’єру чи президенту, а достатньо зайти і запитати «чому так?» до старости гміни, а це точно ближче. Фінансуються ремонтні та будівельні роботи теж з місцевих бюджетів, а якщо коштів не вистачає (а так переважно буває, бо це дороговартісні інвестиційні проекти), то місцева рада ухвалює рішення про взяття позики (кредиту), який потім повертатиме.

   Одним із важливих місцевих податків, який частково забезпечує можливість будувати дороги та інші соціальні та інфраструктурні об’єкти є податок на нерухомість. Якщо у вас квартира на 60 м2, то ви сплачуєте податок за кожен квадратний метр, якщо будинок на 300 м2, то теж – за всі 300. А не так як пропонується в Україні сплачувати лише за кількість квадратних метрів, які перевищують гранично допустиму норму: для квартир 60 м2, , для будинків 300 м2. Окрім цього сплачується податок за землю на якій стоїть приватний житловий будинок чи багатоквартирний будинок. Ніби не справедливо довічно платити за квартиру, яку сам же купив, але інакше попрощайтеся з хорошими дорогами, дитячими садочками та школами. Для комерційних приміщень, які використовуються під офіси чи іншу господарську діяльність, розмір такого податку на нерухомість в рази вищий. З однієї сторони це може виглядати як перешкода на шляху економічного стимулювання розвитку бізнесу, але з іншої сторони, поляки говорять, що ніхто особливо не жаліється, а просто реально ефективно намагаються використовувати наявний ресурс.

   Окрім того, завдяки податку на нерухомість ринкова вартість нерухомості в Польщі не завищена, як у нас, а більш-менш об’єктивно порахована. І мало в Польщі будинків на яких висять роками навісні замки – будинки із серії “сам не гам і вам не дам”, що в перекладі на українську означає – не маю ні бажання, ні грошей, щоб інвестувати в будівлю особисто, а продавати теж не хочу, бо раптом колись це дорожче буде. Виявляється це цілком нормально платити за неефективність в тому числі.

4. Помилково всіх прирівнювати та автоматично створювати можливості для легких і дешевих ресурсів. Мова йде про пільги як соціальні для населення, так і економічного характеру для бізнесу. Польща має досить високі соціальні стандарти для вчителів, що можна назвати особливим ставленням чи навіть пільгами (наприклад, вирівнювання зарплати до певного рівня, надбавки для вчителів в селах тощо). Проте, якщо мова йде про сплату податків чи оплату інших послуг, то підхід виключно індивідуальний. Ніхто не запроваджує нульову ставку податку, або не існує системи соціальних субсидій на сплату податку на нерухомість тощо. Ситуація виглядає інакше: людині нараховують податок на нерухомість, людина розуміє, що зараз не може сплатити цей податок в повному обсязі, і звертається з таким зверненням до відповідальних органів. На що може отримати три види допомоги: 1. списання нарахованого податку; 2. відтермінування сплати податку; 3. розстрочку виплати. Помічаєте різницю? Людина отримує допомогу не наперед, а по факту. В українських реаліях людина себе автоматично програмує на неуспіх, кажучи собі, що протягом року я не зможу оплатити комунальні послуги, протягом наступних 12 місяців в моєму житті нічого не зміниться, не покращиться. Таке можна пробачити хіба для пенсіонерів, і то тільки тих, які реально вже працювати не можуть. Вони скільки отримують сьогодні, стільки будуть і завтра отримувати, бо така в нас пенсійна система. Але до чого тут молоді здорові люди? От і рішення проблеми адресної допомоги, на яку в Україні списуються шалені кошти. Тому радість від можливості легко отримати субсидії на оплату за користування електроенергією, теплоенергією та газом скоріше оманлива. Субсидія неперед – це плата за чуже марнотратство.
5. Вирішення наявних проблем та розвиток треба планувати. В мерії столичного міста Варшави є розроблений фінансовий прогноз на 2016-2042рр. Тобто в мерії Варшави порахували скільки податків вони мають зібрати за кожен із цих 26 років, скільки виплатити в якості сплати боргових зобов’язань, скільки інвестуватимуть в інфраструктуру і т.д. Вирішили, що в 2022 році Варшава припинить брати будь-які кредити і буде жити за власні кошти. І то можливо б відмовилися від кредитів вже зараз, але до 2022 року буде діяти програма розвитку ЄС, якою передбачено, що кредити брати треба. А вже в 2042 році Варшава розрахується з усіма своїми боргами. Про трирічне бюджетування я взагалі мовчу. Нікому не кажіть, що в Україні бюджет держави, та й будь-який міський робиться на рік і то в останній день. Планують не тільки такі міста як Варшава, але й гміни та інші адміністративні одиниці. А як інакше? А інакше ніяк. Якщо не планувати, то можна просто потонути в болоті наявних проблем, що ми, українці, переважно і робимо.
6. Якою ідеальною не була б система, має бути суворий контроль за дотриманням правил гри. В Польщі дуже суворий контроль за фінансовими видатками з бюджетів органів місцевих самоврядувань. Мережа регіональних рахункових палат дуже близько, щоб побачити зловживання. Тільки ці рахункові палати реально роблять свою роботу, якщо заборонили робити певні видатки, то це означає – видатки не будуть зроблені. Не можу сказати як точно на практиці, але зі слів гмін даний орган – це сухий, беземоційний фінансовий аудит та контроль.
7. Децентралізація має бути децентралізованою. Міністерство фінансів Польщі не має доступу до багатьох реєстрів, не бере участі в зборі місцевих податків та їх витрачанні. Для нас це виглядало дико, як так… Мінфін не має доступу до реєстру нерухомості, а як же контролювати сплату податку. А все просто. Такий реєстр веде староста гміни, який зацікавлений в тому, щоб реєстр був максимально якісний, бо від цього залежать доходи до бюджету, яким розпоряджається гміна. От на рівні гміни і забезпечується контроль за нарахуванням та сплатою податку. А перевірку цих процесів здійснюють Регіональні рахункові палати. Як все гарно складається, чи не так? А що робить тоді Мінфін? Все просто, те що й мав робити – формує загальнодержавну політику, розраховує та встановлює верхній поріг ставки податків і збирає ту частку податків, які необхідні для покриття загальнодержавних зобов’язань, як то: розбудову загальнодержавної інфраструктури, надання вирівнюючої та освітньої субвенцій на місця, фінансування вищої освіти тощо. Саме на місцях вирує реальне життя і саме там мають ухвалюватися рішення про те, які реальні потреби місцевих мешканців треба забезпечити саме сьогодні, а які можна відкласти на завтра.

Ось такі короткі висновки. При цьому всьому треба пам’ятати, що просто копіювати моделі, що вже працюють, теж не правильно, бо разом з успіхами ми копіюватимемо і чужі провали. На жаль, поруч нас немає країни, яка нещодавно в дуже стислі терміни провела такі реформи, які треба нам, і відразу опинилася на рівні щонайменше Польщі з нульовим рівнем інфляції в 2015 році. Те, чому ми їздимо вчитися зараз, створювалося останні 10-20 років, якщо не більше. Тому ми повинні всі позитивні практики реально накладати на календар реформ в Україні, зважаючи на різні об’єктивні фактори, які теж можуть змінюватися, при цьому розуміти, що ми можемо краще і швидше.

Успіхів усім нам в розвитку України!

Альона Герус
Координатор Центру підтримки реформ