«Ціна влади»: управлінські видатки в сільських громадах Харківщини

Децентралізація суттєво збільшила фінансові можливості громад, але для багатьох із них залишається нормою витрачати кожну третю або четверту гривню місцевого бюджету на власний управлінський апарат. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив бюджети сільських громад Харківщини та порахував, скільки коштує утримання їх органів місцевого самоврядування. 

Фактичні витрати на управління за підсумками 2022 року 

Одне з головних завдань децентралізації полягало саме в оптимізації «управлінських видатків», особливо в сільській місцевості. «Нерентабельність» самостійного адміністрування в сільських радах із декількома сотнями мешканців мала залишитись у минулому завдяки об’єднанню в більші та економічно спроможніші сільські громади. І якщо до реформи в Харківській області налічувалась 381 сільська рада, то за новим адміністративно-територіальним устроєм – тільки 13 сільських громад. Ця група громад стала найменш чисельною в регіоні у порівнянні з міськими (17 громад) та селищними (26). 

Аналізуючи фактичне виконання минулорічних бюджетів сільськими громадами Харківської області, варто пам’ятати, що 9 із них той чи інший час перебували в окупації. Циркунівська та Вільхівська громади були звільнені в травні, а Липецька, Курилівська, Кіндрашівська, Петропавлівська, Оскільська, Куньєвська, Вільхуватська – лише в результаті осіннього контрнаступу. Зрозуміло, що це не могло не позначитися на показниках виконання місцевих бюджетів. 

Натомість, у 4-х інших громадах за підсумками минулого року було зафіксовано або майже повне виконання, або навіть суттєве перевиконання місцевого бюджету за доходами. В Олексіївській громаді сільській бюджет був виконаний на 98% від річного плану, в Біляївській – доходи склали 112% від запланованих показників, у Старовірівській – 125%, а в Наталинській – 127%. Ці ж 4 громади, які не потрапили до окупації, зуміли здійснити найбільше видатків, сумарно витративши 474 мільйони. Це більше, ніж сума річних бюджетних витрат у 9-ти інших сільських громад, разом узятих. 

Якщо ж узагальнювати бюджетні показники по всій категорії сільських громад, то сумарне виконання 13-ти сільських бюджетів (за видатками) склало 801,5 млн. гривень. Із них витрати на апарат управління (сума видатків за бюджетними програмами «0150» та «0160») – майже 178 мільйонів, тобто 22,2% від усіх видатків. У розрізі кожної громади окремо ці відсотки дуже суттєво відрізняються – результати розрахунків наведено на діаграмі нижче.

Джерело: інформацію для складання діаграми взято із web-порталу «Open Budget» Міністерства фінансів України. 

Трійка сільських громад із найвищою «ціною влади» збігається як у відсотках, так і в абсолютних величинах. Найбільше на утримання управлінського апарату витратили в Наталинській (51,2 млн. грн., або 32,2% від усіх видатків), Біляївській (26,3 млн. грн., або 28,9%) та Олексіївській (21,9 млн. грн, або 27,1%) громадах. Ці громади об’єднує наявність корисних копалин на їх території та віддаленість від лінії фронту. Цікаво, що четверта подібна громада – Старовірівська – навпаки опинилась на передостанньому рядку діаграми з відносно помірними відсотками (15,2%) «управлінських видатків». 

Заплановані на 2023 рік витрати на управління 

Варто зазначити, що сільські громади Харківщини демонструють найнижчий рівень відкритості бюджетної інформації в порівнянні з міськими та селищними. Лише 5 із 13-ти сільських громад на власних сайтах опублікували місцеві бюджети на 2023 рік включно із додатками про розподіл витрат. 

Відносно нижчий рівень транспарентності був притаманний сільським громадам і до повномасштабного вторгнення, а через тимчасове перебування 9-ти з 13-ти громад в окупації ситуація лише погіршилась. Наразі в цих 9-ти громадах утворені військові адміністрації населених пунктів, для яких урядом були пом’якшені вимоги щодо оприлюднення бюджетної документації. 

Відповідно, поки у відкритому доступі не з’являться всі бюджети на 2023 рік, порахувати актуальну «ціну влади» можливо лише для 5-ти сільських громад регіону. З точки зору транспарентності варто віддати належне Вільхуватській громаді, яка попри близькість до кордону та функціонування військової адміністрації, опублікувала бюджетну документацію.

Джерело: сайти сільських громад Харківської області. 

В абсолютних величинах «лідером» за «управлінськими видатками» залишається Наталинська громада – на утримання апарату управління в 2023 році там запланували 51,7 млн. гривень. Для розуміння масштабів – це більше, ніж у будь-якій міській громаді регіону (що опублікували свої бюджети), окрім Харкова та Лозової. Загалом, у 4-х із 5-ти сільських громад, доступних для порівняння, в 2023 році заплановане «здорожчання влади». Але ця тенденція прослідковується саме в абсолютних величинах.

Джерело: сайти сільських громад Харківської області. 

Що стосується відсотків, то збільшення частки «видатків управління» в загальній структурі бюджетів, характерне для 3-х із 5-ти громад (Вільхуватської – з 18,8% до 32,2%, Біляївської – з 28,9% до 31,2% та Старовірівської – з 15,2% до 18,6%). У цілому ж, ці відсотки залишаються суттєво вищими, ніж у селищних та міських громад регіону. 

При аналізі ймовірних причин, чому в сільських громадах «ціна влади» є відносно більшою, в одному з наших попередніх досліджень вже наводився цей типовий приклад із паспортом бюджетної програми «0150» (забезпечення діяльності місцевої ради) в Наталинській громаді. З населенням близько 10 тисяч осіб штат сільської ради у Наталинській громаді нараховує 145 одиниць. Цей кейс яскраво ілюструє непропорційно велику (щодо чисельності населення в громаді) кількість штатних одиниць. І саме таке «роздування» штатів у сільських громадах призводить до великих відсотків «управлінських видатків».

Джерело: сайт Наталинської громади. 

З того часу саме кейс Наталинської громади – «лідера» в регіоні за відсотком «видатків управління» за підсумками виконання минулорічного бюджету – отримав неочікуване продовження. Голові громади, Олені Третяк, на початку 2023 року було оголошено підозру за статтею 111 Кримінального кодексу (державна зрада). Попри те, що територіально Наталинська громада є однією з найвіддаленіших від російського кордону, голова громади, за версією слідства, зумисно пішла на співпрацю з ворогами, систематично надаючи їм важливу інформацію. 

А в нашому попередньому дослідженні «ціни влади» в селищних громадах Харківщини вже зазначалось, що за плановими показниками на 2023 рік, в «лідери» за відсотком «видатків управління» вийшла Малоданилівська громада. Ці два кейси мають спільну рису – голова Малоданилівської громади Олександр Гололобов також знаходиться під слідством (щоправда, по «корупційній», а не «колаборантській» статті). Тож, імовірно, окрім якихось арифметичних закономірностей, «ціна влади» в громаді залежить від суб’єктивного фактору. Тому, часто духе схожі громади (за кількістю населених пунктів, чисельністю мешканців, обсягом бюджету) мають кардинально відмінні «видатки управління». 

Можна також припустити, що в сільських громадах політичний процес є менш конкурентним, ніж у містах, і це посилює неопатримоніальні установки представників місцевої влади. Бюджетний процес, який є менш транспарентним, більшою мірою характеризується архаїчним ставленням до бюджету як до особистої казни керівника, з якої утримується найближче оточення голови громади. Включення осіб із оточення голови в управлінський апарат «роздуває» штат і призводить до постійного «здорожчання влади» для громади. 

Інший проблемний аспект, який стає помітним при аналізі паспортів «управлінських» бюджетних програм («0150» та «0160») – формалізація програмно-цільового підходу. Його принципова ідея полягає в тому, щоб місцеві бюджети не просто «освоювались», а мали конкретні показники результативності. І формально такі індикатори закладаються в паспорт кожної бюджетної програми. Але те, як це реалізується зараз, підриває ефективність врядування.

Типова «управлінська» бюджетна програма в розділі «показники ефективності» містить такі параметри – «кількість прийнятих нормативно-правових актів» та «кількість звернень, заяв, скарг». А в розділі «показники якості» – «відсоток виконаних звернень, заяв, скарг». Об’єктивно це дуже слабка методологія оцінки ефективності роботи місцевої ради. Подекуди вона ще й нелогічна, коли встановлює пряму кореляцію ефективного врядування та кількості скарг від мешканців. 

Тож, зараз функціонує така модель, де «управлінські» бюджетні програми фактично не мають жодних KPI і якихось реальних показників результативності для громади. І як було проілюстровано в попередньому дослідженні, це ж стосується численних премій і надбавок для посадовців – вони регулюються «політичною волею», а не чітким досягненням якихось результатів. Унаслідок цього, «ціноутворення» управлінських видатків є абсолютно непрозорим та не корелює зі станом справ у громаді, фактично, позбавляє її великої частини ресурсів, які могли піти на розвиток.

Висновки 

Аналіз «ціни влади» в громадах Харківської області засвідчив наявність певної закономірності – саме для сільської категорії громад характерні найбільші частки «управлінських видатків» в загальній структурі бюджетів. Середньозважений відсоток за підсумками фактичного виконання минулорічних сільських бюджетів склав 22,2% (у селищних громад він був 14,5%, у міських без урахування Харкова – 12%, а з урахуванням обласного центру – 7,2%). Загалом, за підсумками минулого року сільські громади регіону здійснили 801,5 млн. гривень бюджетних видатків, із яких 178 мільйонів склали «видатки управління». «Лідером» за питомою вагою «управлінських видатків» стала Наталинська громада (32,3%), де на сільську раду витратили майже кожну третю гривню з місцевого бюджету. В абсолютних величинах ця сума становила 51,2 мільйони гривень, що переважає майже всі міські громади регіону. 

Важко оцінити, як саме змінилася ця загальна картина в динаміці, тому що бюджети на 2023 рік оприлюднили лише 5 із 13-ти сільських громад. В абсолютних величинах «здорожчання влади» запланували 4 з 5-ти цих громад, у відсотках від усіх видатків – 3 з 5-ти. В будь-якому разі такі вагомі частки ресурсів сільських громад, які йдуть на утримання органів місцевого самоврядування, показують наявність системних проблем (характерних для всієї України, а не лише Харківського регіону). Суттєве збільшення обсягів місцевих бюджетів, яке відбулося внаслідок децентралізації, не призводить автоматично до підвищення ефективності та рентабельності врядування, хоча це й було однією з головних цілей реформи. 

Іншою системною проблемою в питанні «ціноутворення влади» залишається суто формальне застосування програмно-цільового підходу та відсутність релевантних критеріїв ефективності/якості в «управлінських» бюджетних програмах. Наразі там представлено декілька кількісних параметрів, на кшталт, «кількості звернень і скарг» або «кількості прийнятих нормативно-правових актів». Де-факто вони жодним чином не корелюють з ефективністю врядування, але на їх підставі відбувається постійне «здорожчання влади» в громадах. Зважаючи на те, що паспорти бюджетних програм є уніфікованими, то саме перед урядом постає актуальне завдання оновити перелік показників результативності, наблизивши його до реального вирішення проблем громади, а не кількості «шухлядних документів», що продукуються посадовцями. 

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».