Громадський бюджет для Харкова за прикладом Кракова

У багатьох європейських містах громадські бюджети давно стали дієвим інструментом прозорості й відкритості бюджетного процесу на місцевому рівні, для залучення мешканців громад до розвитку міст та управління ресурсами.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив, чому громадський бюджет Харкова став лише віддаленою подобою справжнього «бюджету участі» та як міська влада Кракова організувала ефективну роботу над громадським бюджетом, й що із її досвіду доцільно адаптувати, аби запустити повноцінний «бюджет участі» в Харкові.

Наскільки вдався «перший млинець» громадського бюджету в Харкові

У вересні 2017 року Харківська міська рада затвердила «Міську цільову програму «Громадський бюджет (бюджет участі) міста Харкова» на 2018-2021 роки». Як головну мету Програми розробники – Департамент бюджету і фінансів Харківської міської ради, Молодіжна рада при Харківському міському голові – задекларували налагодження ефективного системного діалогу з мешканцями міста та їх широке залучення до визначення напрямків використання бюджетних коштів. З огляду на це, затвердження Програми мало б супроводжуватись внесенням доповнень до Статуту територіальної громади. Адже, саме Статут закріплює та регламентує і форми громадської участі (а громадський бюджет – одна із головних), і фінансове забезпечення громади, в тому числі, бюджет. Тож, до статті 5 «Форми реалізації територіальною громадою прав при здійсненні місцевого самоврядування» мали б додати «участь у розробці й прийнятті громадського бюджету», а до статті 44 «Бюджет міста» – «громадський бюджет міста Харкова». Це дійсно відповідало б намірам щодо «налагодження системного діалогу та широкого залучення». Однак, Статут залишився у первозданному вигляді.

Самі Програма та «Положення про громадський бюджет (бюджет участі) міста Харкова» мають низку системних прогалин, які з самого початку унеможливили ефективний бюджетний процес та досягнення програмних мети і завдань. Перша з них – створення окремого інтернет-порталу «Активний харків’янин», на якому відображається громадський бюджетний процес (ст. 5 Програми, п. 2.11 Положення). Це суперечить логіці громадського бюджету, йде врозріз із сучасними демократичними практиками. Адже, ініціатором громадського бюджетного процесу виступила міська рада. Вона також є його організатором. Участь у громадському бюджеті – одна із головних форм участі громадськості в роботі органів місцевого самоврядування. Тож логічним є не створення окремого порталу, а відкриття безпосередньо на сайті міської ради розділу «Громадський бюджет». Як показує досвід багатьох європейських та американських міст, такий розділ розміщують або в головному меню або на окремій платформі «Громадська участь» на сайті муніципалітету.

Стаття 5  Програми як перший напрямок її реалізації визначає проведення інформаційної кампанії для ознайомлення містян із засадами та принципами громадського бюджету. Стаття 3 Положення включає інформаційну кампанію з ознайомлення мешканців з основними засадами та принципами громадського бюджету як один із головних елементів громадського бюджетування. Стаття 5 Положення, яка регламентує освітньо-інформаційну діяльність в процесі впровадження громадського бюджету, також передбачає проведення цієї інформаційної просвітницької кампанії.  При цьому, в пункті 2.11 Положення, який регламентує висвітлення громадського бюджетного процесу на порталі «Активний харків’янин», зазначено, що здійснюється оприлюднення інформації щодо реєстрації проектів, відображення стадій їх розгляду, організації та відображення результатів голосування. Освітньо-інформаційний блок у цьому переліку відсутній. На порталі – також. Тож, першу із необхідних умов ефективності громадського бюджетного процесу, яку передбачили і в Програмі, і в Положенні не виконали.

Інформацію про бюджетний процес подавали фрагментарно й на різних ресурсах. На спеціальному інтернет-порталі у підрозділі «Важливі документи» розмістили лише посилання на Положення та форму проекту громадського бюджету-2020, включили сервіси для подання проектів на 2021 рік та голосування за них, проінформували про встановлення результатів конкурсу. «Білу пляму» на місці освітньої інформації про актуальний громадський бюджетний процес у Харкові компенсували посиланнями на ресурси про громадські бюджети в світі та в Україні. Про старт громадського бюджету повідомляли також на сайті Центру надання адміністративних послуг м. Харкова. При тому, що метою Програми було заявлено налагодження ефективного системного діалогу органів місцевого самоврядування з мешканцями міста, міська рада не відкрила консультаційну лінію, не створила сервіси, за допомогою яких містяни могли б задати запитання й отримати на них відповіді. Крім того, якщо спеціальний портал створювали на період реалізації Програми, на ньому мали б розміщувати повну інформацію про усі річні громадські бюджети, чого також не зробили. Така інформаційна обмеженість і безсистемність, відсутність зворотного зв’язку унеможливили цілісне розуміння громадського бюджетного процесу й ускладнили його відстеження.

Стаття 3 Програми чітко вказує, що кошти громадського бюджету спрямовуються на інноваційні проекти, що передбачають розвиток міської інфраструктури з використанням сучасних підходів і технологій. Проте 8 напрямків проектів громадського бюджету мало корелюють з цією метою. Тож не дивно, що дезорієнтовані містяни подали проекти, які виходили за межі програмних і мети, і напрямків, а робочій групі довелось відбирати для фінансування проекти іміджевого та розважального профілю.

Отже, перший досвід впровадження громадського бюджету задав певний позитивний тренд для залучення харків’ян до нової для них форми громадської участі. Однак, суттєві нормативні недоліки та організаційні упущення перетворили громадський бюджетний процес на низку вартісних рекламно-іміджевих заходів. Тим не менш, по закінченню терміну дії програми громадського бюджету у 2021 році Харківська міська рада її не удосконалила, а просто власним рішенням від 22 грудня 2021 року продовжила термін дії Програми до 2025 року. Проте, подальше її виконання просто не здійснює, конкурси проектів «бюджету участі» не проводить. Не закладено кошти на реалізацію цієї Програми і в міському бюджеті на 2024 рік.

Громадський бюджет на прикладі Кракова

У Кракові минулого року відзначили десятилітній ювілей громадського бюджету. На офіційному сайті Краківської міської ради є окремий розділ «Громадський бюджет», в якому  в систематизованому й доступному вигляді розміщена вся інформація, що стосується підготовки, прийняття й реалізації громадського бюджету. У підрозділі «Статут» є всі документи Краківської міської ради, що стосуються громадського бюджету.  У підрозділі «Архів проєкту» є вичерпна інформація про всі прийняті й відхилені проєкти. У нижньому меню розділу надається детальна інформація про громадські бюджети Кракова з 2014 року. До окремого підрозділу винесені підсумкові звіти та оцінка процесу бюджету участі за кожен рік. У підрозділі «Громадська бюджетна рада міста Кракова» надається інформація про її статус та про склад. На громадський бюджет поширюється Декларація доступності.

Тогорічною новацією став «Банк ідей».

Джерело: офіційний сайт Кракова

Містяни, які хочуть запропонувати свої ідеї чи проекти, можуть скористатися зручним сервісом, посилання на який надається, і представити їх, а інші мають можливість ознайомлюватись з цими ідеями в режимі реального часу. Кожен автор ідеї чи проекту так само, користуючись відповідним сервісом, може відстежувати її просування.

Міська рада викладає у відкритий доступ Прайс-лист громадського бюджету, в якому наводяться всі розрахункові витрати на експлуатацію міста. Привертає увагу те, що ці витрати систематизовані за основними статтями – інфраструктура, освітлення, озеленення, культура, тощо і деталізовані за багатьма пунктами. Наприклад: «встановлення міні-кільцевої розв’язки з гвинтових гумових елементів + проект організації дорожнього руху – 9800-10100 шт. + дизайн 800-1000 злотих», «придбання та посадка дерева, окружність стовбура 16-18 см – 1035-1400 злотих», «облаштування клумби, багаторічної клумби, композиції з декоративних трав – 290 злотих/м2». Це робить весь міський бюджет максимально прозорим і відкритим, оскільки кожен містянин може порівняти наявні ринкові ціни на товари й послуги із закладеними до бюджету і зробити висновки про адекватність останніх. Крім того, це дає можливість авторам проектів для громадського бюджету обґрунтувати їхню вартість. 

У окремому підрозділі розділу «Громадський бюджет» розміщений графік роботи над громадським бюджетом.

Джерело: офіційний сайт Кракова

Із наближенням терміну голосування за громадський бюджет містянам нагадують про таку можливість та оновлюють інструкцію щодо голосування.

Джерело: офіційний сайт Кракова

У окремому підрозділі представлені відповіді на запитання стосовно громадського бюджету, які часто задають містяни.

Висновки 

Перший «млинець» громадського бюджету в Харкові хоча і не став цілковитою «грудкою», проте виявився дуже «зім’ятим». Найбільше його деформували вади та прогалини розроблених нормативних документів – «Положення про громадський бюджет (бюджет участі) міста Харкова» та «Міської цільової програми «Громадський бюджет (бюджет участі) міста Харкова» на 2018-2021 роки». Головним наслідком цього став провал освітньо-інформаційної кампанії, розпорошеність інформації на різних ресурсах та її безсистемне й фрагментарне подання. Громадський бюджетний процес не продемонстрував широкого залучення громадськості та налагодження ефективного і системного діалогу між міською радою та харків’янами.

Більшість пунктів Міської цільової програми не були виконані взагалі. Не здійснювались і передбачені Програмою моніторинг та щорічна оцінка з подальшим вдосконаленням процесу реалізації громадського бюджету. 

А головне, що громадський бюджет впроваджувався не як започаткування постійної практики співпраці міської влади та харків’ян у сфері використання бюджетних коштів, а як програмний захід на чотирирічний термін, без внесення відповідних доповнень до Статуту територіальної громади. В результаті, громадський бюджет Харкова став лише віддаленою подобою, далекою від оригіналу. 

Затверджена Харківською міською радою нормативно-правова база громадського бюджетного процесу, організація його проведення не відповідають сучасним тенденціям зі зміцнення співпраці в бюджетній сфері між владою і громадами, що наочно демонструє досвід Кракова. Між тим, повноцінний громадський бюджет у Харкові має бути. Як працюючий засіб забезпечення прозорості бюджетного процесу, як реальний інструмент громадської участі у відбудові й розвитку міста. 

Вдосконалення нормативно-правової бази та підготовку проведення наступного громадського бюджету Харкова слід розпочинати негайно: 

• внести необхідні доповнення до Статуту територіальної громади;
• розробити нове Положення про громадський бюджет міста Харкова;
• створити на офіційному сайті Харківської міської ради окремий розділ «Громадський бюджет Харкова» та розмістити у відповідних підрозділах необхідні нормативні документи, просвітницькі матеріали про громадський бюджет;
• організувати комунікацію з активною громадськістю та створити раду громадського бюджету;
• визначити напрями проектів наступного громадського бюджету;
• до початку бюджетного процесу підготувати прайс-лист / кошторис бюджету, який має бути у відкритому доступі;
• визначити необхідний перелік сервісів для громадського бюджетного процесу;
• розгорнути освітньо-інформаційну кампанію про громадський бюджет.

Більш ніж десятирічний досвід організації громадського бюджетного процесу муніципалітетом Кракова демонструє низку ефективних практик, які можна адаптувати до умов і потреб Харкова та використовувати в якості готових зразків. 

Передусім, йдеться про інформаційне та сервісне забезпечення усіх етапів громадського бюджетного процесу. Вся інформація у структурованому та систематизованому вигляді надана в окремих підрозділах розділу «Громадський бюджет» на сайті міської ради. Зручні посилання дають можливість легко знаходити необхідну інформацію й переходити на потрібні сервіси. 

Необхідним компонентом розробки бюджету участі є прайс-лист. В Кракові він досить детальний і структурований, може бути зразком для розробки прайс-листа бюджету участі Харкова. Повне, просте, зручне і легкодоступне сервісне забезпечення громадського бюджету Кракова можна використати в якості базової сервісної моделі для Харкова. 

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».