Рух відкритих даних: досвід Великобританії для транспарентності місцевої влади на Харківщині та в Україні

Відкриті дані для підвищення прозорості та відкритості влади є сучасним європейським трендом. У Великобританії рух відкритих даних фактично одночасно активно розгортався на національному і місцевих рівнях. Він передбачає публікацію державними та місцевими органами влади великих обсягів даних у зручних і доступних форматах для використання усіма зацікавленими сторонами. На чому ґрунтується британський рух відкритих даних на місцевому рівні, як місцева влада забезпечує відкритий доступ до інформації, у чому полягає корисність британського досвіду для громад Харківської області та України в цілому – дослідив Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

«Кодекс прозорості місцевого самоврядування 2015» для підвищення демократичної підзвітності 

Щоб підвищити демократичну підзвітність місцевої влади, передати громадянам більше повноважень у процесі прийняття рішень, підвищити якість послуг для мешканців громад у Великобританії прийняли «Кодекс прозорості місцевого самоврядування 2015». При розробці Кодексу уряд керувався трьома принципами:

• орієнтація на попит громадян і зростання їхніх очікувань, що нові технології та публікація даних сприятимуть збільшенню прозорості й підзвітності влади, розширенню можливості використовувати ці дані усіма зацікавленими сторонами – громадськістю, експертами, ЗМІ;
• відкритість – надання публічних даних сприймають як невід’ємну частину взаємодії місцевої влади та громад, як засіб для підвищення підзвітності місцевого самоврядування;
• своєчасність – публічні дані мають бути оприлюднені якнайшвидше після їх підготовки.

Частина 1 Кодексу визначає перелік даних, до яких місцева влада має обов’язково забезпечити доступ громадськості:

• Як місцева влада витрачає гроші. Вона повинна інформувати про усі транзакції витрат понад £500 (фунтів стерлінгів), про усі витрати на державні закупівлі і контракти на суму понад £5000.
• Як місцева влада використовує активи. Для перевірки ефективності управління активами органи самоврядування мають надавати у відкритий доступ вичерпну інформацію про використання усіх активів.
• Як приймаються рішення та хто їх приймає. Місцева влада мусить доводити до відома громадськості інформацію про процес прийняття рішень та його учасників, про рівень оплати праці старшого персоналу.
• Про питання, важливі для місцевого населення, перш за все, про доходи й видатки на рахунках органів влади за різними статтями – паркування, штрафи тощо.
• Про дії місцевої влади з боротьби з шахрайством / корупцією. Кодекс зазначає, що «шахрайство може процвітати там, де рішення не підлягають ретельному контролю, а деталі витрат, контрактів і надання послуг приховані від очей», тому «культура прозорості має посилити боротьбу із шахрайством». Тож, окрім загальнонаціональних нормативних документів, якими має керуватися місцева влада для протидії шахрайству (корупцію британські нормативні акти класифікують як один із видів шахрайства) цей Кодекс зобов’язує органи самоврядування надавати дані про те, як вони використовують управління ризиками та механізми внутрішнього контролю для боротьби з усіма видами шахрайства, які заходи з боротьби з шахрайством здійснили та з якими результатами.

Частина 2 Кодексу регламентує, які набори даних органи місцевої влади мають обов’язково публікувати щоквартально та щорічно, а також, чітко визначає, яку саме інформацію потрібно оприлюднювати по кожному набору даних.

Кодекс зобов’язує місцеві органи влади щоквартально публікувати дані про:

• Витрати, що перевищують £500. Місцева влада повинна доводити до відома громадськості детальну інформацію про кожну окрему статтю витрат, яка перевищує £500, в тому числі оприлюднювати рахунки-фактури, розрахунки за товари та послуги, гранти, орендну плату, кредитні ноти. Крім того, за кожною окремою статтею витрат надавати інформацію про дату здійснення витрат та відділ місцевої влади, який здійснив ці витрати, про бенефіціарів, а також, стислий виклад мети витрат, вказувати суму, ПДВ, який не підлягає відшкодуванню та категорію продавця.
• Операції з державними закупівлями. Місцева влада має публікувати деталі кожної транзакції з державних закупівель. Перелік відомостей, які Кодекс вимагає надавати у відкритий доступ по кожній транзакції, такий самий, як для статей витрат понад £500.
• Інформація про закупівлі. Кодекс зобов’язує місцеву владу повідомляти: 1) Дані про оголошення тендерів на постачання товарів/послуг вартістю понад £5000, із зазначенням для кожної позиції назви, опису потрібних товарів/послуг, дат початку та закінчення запрошення до тендеру й підрозділу місцевої влади, що оголошує тендер; 2) Дані про контракти, замовлення на закупівлі та юридично забезпечені угоди вартістю понад £5000. Перелік відомостей за кожним контрактом, окрім вищезазначених, включає інформацію про суму, яка має бути сплачена протягом усього терміну дії контракту чи бюджет контракту, про ПДВ, який не підлягає відшкодуванню, про реєстраційний номер постачальника товарів/послуг.

Великі масиви даних, згідно з вимогами Кодексу, місцева влада має публікувати щорічно:

• Інформацію про землі місцевого самоврядування. Детальний перелік земельних та будівельних активів із 8-ми пунктів, про які місцева влада зобов’язана надавати дані, містить стаття 35. Цей перелік включає не лише усі незабудовані земельні ділянки, безкоштовні та орендовані об’єкти нерухомості, а й усі майбутні зобов’язання, наприклад, за договорами про оренду. Стаття 37 надає перелік даних із 20-ти пунктів, які повинні бути опубліковані одному наборі даних про кожен земельний актив чи будівлю.
• Інформацію про активи соціального житла. Йдеться про вартість соціального житла, про дані оцінки соціального житлового фонду. Вимоги до цієї інформації визначають статті 38-40.
• Інформацію про гранти волонтерським та громадським організаціям, соціальним підприємствам. Статті 42-43 зобов’язують місцеву владу надавати ідентифікацію транзакцій про витрати понад £500 та обов’язковий мінімум даних про кожен грант.
• Інформацію про організаційну структуру. Місцева влада зобов’язана публікувати у відкритому доступі інформацію про доходи персоналу трьох вищих рівнів організації. За статтею 44 ця інформація повинна містити дані про посаду та заробітну плату місцевих чиновників
• Інформацію про паркувальний рахунок та паркувальні місця. Статті 46, 47 зобов’язують місцеву владу інформувати про видатки й доходи від паркування, про кількість паркувальних майданчиків і місць.
• Інформацію про зарплати старшого персоналу. Стаття 48 вимагає, щоб органи місцевого самоврядування оприлюднювали дані про кількість працівників, річна винагорода яких становить щонайменше £50 000 та відомості про їхні посади, а ідентифікації за іменами підлягають співробітники з доходом £150 000 і більше. Крім того, на своїх веб-сайтах органи місцевого самоврядування мають розміщувати дані / посилання на дані про обов’язки цього персоналу, його кількість та бюджет утримання, а також, відомості про всі бонуси та додаткові виплати працівникам із річною зарплатою вище £50 000  (ст. 49).
• Положення про політику оплати праці. Статті 51-52 зобов’язують органи місцевого самоврядування оприлюднювати інформацію про їхню політику щодо розподілу оплати праці та співвідношення між винагородою керівників і іншого персоналу, про коефіцієнти оплати праці, про премії, надбавки та грошову вартість усіх пільг і будь-яких виплат у натуральній формі.
• Інформацію про роботу місцевої влади з протидії шахрайству / корупції, зокрема, про кількість працівників, зайнятих розслідуванням та переслідуванням шахрайства, в тому числі фахово акредитованих спеціалістів, про загальну суму, витрачену на цю діяльність, про кількість розслідуваних випадків шахрайства / корупції (ст. 53).

Частина 3 Кодексу визначає деталі даних, які британський уряд рекомендує місцевим органам влади оприлюднювати для кращого формування політики та підвищення якості місцевих послуг. Стаття 57 включає весь перелік даних, які місцева влада має обов’язково публікувати щороку, а статті 59-68 надають детальні рекомендації щодо того, як вона може вийти за межи мінімальних вимог щодо відкритості даних, викладених у Частині 2.

В додатках надано коротке резюме всієї інформації, яка обов’язково підлягає оприлюдненню та яку уряд рекомендує публікувати. Для прикладу:

Джерело: «Кодекс прозорості місцевого самоврядування 2015»

Для органів місцевого самоврядування – це, фактично, покрокова інструкція для забезпечення необхідного рівня відкритості даних та його підвищення.

Джерело: «Кодекс прозорості місцевого самоврядування 2015»

Рух відкритих даних на місцевому рівні

У Великобританії запит на збільшення відкритості даних на місцевому рівні сформувався ще до прийняття Кодексу прозорості. У 2014 році Асоціація місцевого самоврядування (Local Government Association, LGA) розробила платформу для використання відкритих даних органів місцевого самоврядування. Її метою було залучення відкритих даних від місцевих рад для підвищення прозорості й підзвітності місцевої влади, для стимулювання інновацій та активної взаємодії органів самоврядування з місцевим бізнесом і громадськістю, з усіма зацікавленими сторонами. Міські ради підхопили таку ініціативу й досить швидко почали наповнювати цю платформу своїми наборами даних та інформувати про власні кейси відкритості.

Муніципалітет міста Лідса одним із перших задекларував, що відкритість, чесність і довіра є пріоритетом для нього, створив свою платформу для відкритих даних й відразу розмістив на ній 150 наборів. На головній сторінці сайту розміщені головні набори даних, визначені Кодексом прозорості як обов’язкові для оприлюднення.  Інформація про їх оновлення показує, що міська рада їх доповнює фактично щоденно, в міру підготовки інформації.

Джерело: сайт відкритих даних міста Лідса

У окремому підрозділі представлені 640 наборів відкритих даних (82 з яких зобов’язує публікувати Кодекс прозорості). Інформація в них оновлюються постійно, значно частіше, ніж передбачає Кодекс.

Джерело: сайт відкритих даних міста Лідса

Оскільки питання муніципальних витрат та протидії шахрайству належить до тих, які найбільше цікавлять місцеву громадськість, міська рада надає відповідну інформацію як в наборах даних, так і окремо, в доступному й систематизованому форматі.

Джерело: сайт відкритих даних міста Лідса

Висновки та рекомендації

Британcький «Кодекс прозорості місцевого самоврядування 2015» став відповіддю на готовність уряду та місцевої влади підвищити рівень відкритості й підзвітності органів місцевого самоврядування, передати громадянам більше повноважень та надати для них необхідні інструменти. Культуру прозорості, зміцнення якої є одним із головних завдань Кодексу, британці також сприймають як важливий засіб протидії усім формам шахрайства, передусім, корупції. Тому цей Кодекс також є вагомим доповненням до низки загальнодержавних нормативних актів, якими місцева влада має керуватися у боротьбі з шахрайством / корупцією.

Кодекс прозорості надає покроковий набір інструментів для забезпечення транспарентності місцевої влади та протидії шахрайству / корупції.

Британські муніципалітети розробили свої принципи та програми відкритості даних, які, в багатьох випадках, навіть розширюють рамки Кодексу. Яскравий приклад демонструє міська рада Лідса. Вона однією з перших створила платформу для залучення відкритих даних, до якої сама почала надавати майже вдвічі більше наборів, ніж передбачає Кодекс.

Дослідження британського досвіду забезпечення транспарентності місцевої влади шляхом збільшення відкритості даних дозволяє сформулювати низку рекомендацій для України та Харківщини:

• Головним підґрунтям для підвищення відкритості й підзвітності місцевої влади на Харківщині та в усіх регіонах України має бути загальнонаціональна стратегія підвищення рівня відкритості даних, закріплена в нормативному документі на кшталт британського Кодексу прозорості.
• Базовими принципами державної та місцевих політик прозорості й підзвітності мають стати відкритість даних, передусім, про: доходи і витрати місцевої влади; про закупівлі й контракти; про землі й активи та їх використання; про гранти, які надають органи місцевого самоврядування; про політику оплати праці персоналу місцевих рад; про доходи місцевих чиновників в усіх формах і видах; про усі витрати на утримання і діяльність місцевих посадовців.
• Особливу увагу слід приділити загальнодержавній та регіональним і місцевим політикам прозорості як одному із головних засобів протидії різним формам шахрайства, передусім, корупції. Адже відкрита й систематизована, викладена в доступній формі інформація про рішення, тендери й контракти, про деталі витрат і закупівель вже є вагомим інструментом для протидії шахрайству / корупції.
• Загальнодержавний нормативний документ має закріплювати необхідний та рекомендований перелік і деталі відкритих даних, містити покрокову інструкцію для органів місцевого самоврядування з підготовки й оприлюднення інформації по кожному набору даних.
• На регіональному рівні, особливо в Харківській та в інших прикордонних, прифронтових областях проблеми відкритості й підзвітності місцевої влади загострюються не лише внаслідок теперішнього низького рівня прозорості, але і в контексті післявоєнної відбудови. Вже зараз під час обговорення проблем майбутньої відбудови одним із перших питань, що порушується на всіх рівнях, від міжнародного й експертного до громадянського та побутового, є запобігання та протидія різним формам шахрайства / корупції. Тому органам місцевого самоврядування слід негайно паралельно розпочати роботу над розробкою своїх програм прозорості та формуванням масивів відкритих даних. Передусім тих, що стосуються доходів та витрат, тендерів і закупівель, протидії усім формам шахрайства / корупції.
• Окремі набори відкритих даних повинні надавати інформацію про надходження іноземної допомоги в усіх формах на відновлення пошкоджених і зруйнованих під час російської агресії об’єктів інфраструктури, а в подальшому – на відбудову, а також – про використання цієї допомоги.
• Доречні й досить детальні орієнтири для підготовки інформації до наборів відкритих даних дає британський Кодекс прозорості, а наочні ілюстрації того, як це має виглядати – платформа відкритих даних міської ради Лідса.
• На початковому етапі розміщувати набори відкритих даних можна у окремих розділах і підрозділах на офіційних сайтах органів самоврядування громад.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».