“В активному пошуці”. Засади практичного запитознавства

Сенс держави – у служінні суспільству. Належне служіння передбачає адекватність, прозорість і відповідальність, а це, своєю чергою, обумовлює необхідність контролю. Щоби ж контролювати – треба знати, мати знов-таки належну (повну, достовірну, своєчасну) інформацію.

Починаючи з 2004-го року, автор цього тексту надіслав органам державної влади та органам місцевого самоврядування (вони ж – “суб’єкти владних повноважень”, вони ж – “розпорядники інформації”, далі за текстом зватимемо їх “розпорядниками”) тисячі запитів на інформацію чи то як казали раніше, інформаційних запитів, отримавши на лев’ячу долю з них необхідні відомости і, відтак, напевно, є чи не найдосвідченішим в Україні практиком цієї захоплюючої справи, а також співавтором кількох дотичних до теми книжок і (красно дякуючи Міжнародному фонду “Відродження”) досліджень, тож знає, що каже і вважає, що гріх не поділитися, pro bono publico.

Закон каже, що доступ до інформації забезпечується шляхом:
а) “систематичного і повного” оприлюднення інформації “розпорядниками”;
б) надання інформації за запитами на інформацію.
Теорія зве перше пасивним доступом до інформації, а друге – активним. Далі ми говоритимемо лише про друге, бо ж активісти, а не навпаки.

І. ПОЧАТКІВЦЮ (ELEMENTARY LEVEL).

Щоби отримати необхідну вам інформацію на запит, його треба:

а) написати (на комп’ютері, чи від руки, чи друкарською машинкою тощо) у довільній формі, але вказавши свої ім’я та прізвище, вашу поштову чи електронну адресу для надання відповіді, і чітко виклавши, які саме дані вам потрібні;

б) надіслати відповідному “розпоряднику” – адресату на поштову чи електронну адресу, відомості про які можна знайти на офіційних сайтах.

Важливо! Письмові (паперові) звернення слід надсилати лише рекомендованим листом, зі зворотним поштовим повідомленням (наразі така послуга у будь-якому поштовому відділенні коштує 9 грн.40 коп.), інакше несумлінний чиновник не позбавлений можливости зробити вигляд, що ніякого запита не було. У минулому житті автор сам так робив, mea culpa.
Електронний запит слід надсилати на спеціально призначену для цього адресу електронної пошти “розпорядника”(зазвичай адреси вказано на офіційних сайтах у розділах “доступ до інформації”, “публічна інформація” тощо), і лише якщо такої спеціальної адреси знайти не вдається – на загальну скриньку чи то скриньку керівництва, зазначивши у запиті про причину саме такої адресації.

Відповідь вам мають надати протягом 5-ти робочих днів. Якщо не надали чи відмовили у наданні несекретної інформації, головне правило – не здавайтеся, будьте наполегливими, пишіть повторно, пишіть керівництву, вищим органам, Президенту (гаранту прав і свобод), Уповноваженому ВР України з прав людини тощо. Ніколи не здавайтеся. І ніколи (sic!) не приставайте на пропозиції чиновників “зайти поговорити” чи потеревеніти телефонічно: по-перше, ви не зобов’язані цього робити, а по-друге, у 99% випадків вас з вашим запитом просто хочуть “забалакати”. Тільки офіційне письмове спілкування і наполегливість. Найвпертіший перемагає, як казав український командарм Михайло Омелянович-Павленко.

У принципі, за мінімумом це все, що треба знати посполитим про запити на інформацію.

Але якщо у вас є ще трохи часу і бажання з базового рівня перейти на наступний (назвемо його Intermediate), то до вашої уваги ще кілька абзаців, які не завадять.

ІІ. БАЗОВІ ЗНАННЯ (INTERMEDIATE LEVEL).

Основоположними правовими нормами щодо забезпечення доступу до публічної інформації в Україні є:

1. Ст.34 Конституції України, згідно з частиною другою якої “кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір”, а частина друга встановлює виключний перелік підстав правомірного обмеження цього (зокрема) права: “може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісности або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупереджености правосуддя”.

2. Ст.10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (ЄКПЛ), яка гарантує “свободу <...> одержувати і передавати інформацію без втручання органів державної влади” і також обумовлює, що це право може бути підлягати лише таким обмеженням, які “встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісности або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонности суду”.
Згідно зі ст.17 Закону України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” від 23.02.06 “суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права”. Наразі автору невідомо, де можна ознайомитися з повним зібранням релевантних рішень ЄСПЛ в українському перекладі (окрім як робити це сумлінним пошуком у Google), натомість відомо, що така шляхетна праця планується найближчим часом Секретаріатом Уповноваженого ВР України з прав людини у співпраці з Офісом Ради Європи в Україні.

3. Ст.19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, де також гарантовано “свободу шукати, діставати і поширювати будь-яку інформацію та ідеї, незалежно від державних кордонів, письмово чи за допомогою друку <...> чи іншими способами на свій вибір”, передабачаючи можливість певних обмежень цього права, які, однак, мають встановлюватися законом і бути необхідними а) для поважання прав і репутації інших осіб; б) для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров’я чи моральности населення”.
(При застосуванні цієї статті варто керуватися Сіракузькими принципами тлумачення обмежень і відступлень від положень Пакта, Документ ООН E/CN.4/1985/4, але розбиратися з ними ми будемо іншим разом).

Важливо! Як бачимо, право отримати інформацію на запит може бути правомірно обмежено лише з певною шляхетною метою і – увага – лише законом (законодавчим актом ВР України), а не якимось підзаконним актом, якоюсь відомчою папірчиною, юридична вага якої у такому разі є нікчемною.

ІІІ. ЩЕ ТРОХИ КОРИСНОГО (UPPER INTERMEDIATE)

Для переходу на цей рівень ентузіастам, сповненим рішучости йти далі, не завадить ознайомитися зі спеціальними вітчизняними законами.

4. Закон України “Про інформацію” від 02.10.92 №2657-XII (в редакції від 13.01.11), який, якщо вірити преамбулі, “регулює відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації”.

Для нас, практиків, у ньому найголовніше:

а) Вся інформація є відкритою за порядком доступу, окрім віднесеної законом до інформації з обмеженим доступом (ст.20), остання поділяється (ст.21) на:
– конфіденційну інформацію (відомості про фізичних осіб, а також те, що фізичні та юридичні особи, окрім суб’єктів владних повноважень, вирішили “приховати” за власним бажанням);
– таємну інформацію (тут все зрозуміло, є Закон України “Про державну таємницю” та кілька інших – щодо банків тощо);
– службову інформацію (відомості, віднесені до таких суб’єктами владних повноважень на підставі закону; документам, що містять таку інформацію, надається гриф “для службового користування”).

б) Не може бути приховано, себто віднесено до інформації з обмеженим доступом, відомості (ст.21):
– про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту;
– про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей;
– про стан здоров’я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення;
– про факти порушення прав і свобод людини, включаючи інформацію, що міститься в архівних документах колишніх радянських органів державної безпеки, пов’язаних з політичними репресіями, Голодомором 1932-1933 років в Україні та іншими злочинами, вчиненими представниками комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів;
– про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб;
– щодо діяльності державних та комунальних унітарних підприємств, господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50% акцій (часток) належать державі або територіальній громаді, а також господарських товариств, 50% і більше акцій (часток) яких належать господарському товариству, частка держави або територіальної громади в якому становить 100%, що підлягають обов’язковому оприлюдненню відповідно до закону;
– інші відомості, доступ до яких не може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України, згода на обов’язковість яких надана ВР України.

в) “Інформація з обмеженим доступом може бути поширена, якщо вона є суспільно необхідною, тобто є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення. Предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов’язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо” (ст.29).
Не завадить також знати, що згідно зі ст.11 цього Закону кожному гарантовано вільний доступ до інформації (яка перебуває у всяких-різних “розпорядників”), яка стосується його особисто, себто ви маєте обумовлене лише відсутністю прямої заборони у законі право вимагати надання вам інформації про вас, яку поназбирали органи, служби, інспекції et cetera.

5. Закон України “Про доступ до публічної інформації” від 13.01.11 №2939-VI, який по відношенню до Закону “Про інформацію” є спеціальним і, відтак, пріоритетним у випадку суперечностей.
Дехто розцінює його як епохальний, вважаючи, що до цього у царині доступу до інформації взагалі “життя не існувало”, але автор цих рядків не лише роками успішно отримував інформацію на підставі старого Закону “Про інформацію” і вищенаведених основоположних норм, але ще й зумів, за ініціативою керівника Харківської правозахисної групи Євгена Захарова та разом з тодішньою спільнотою сайту “Майдан”, домогтися припинення практики засекречування президентських та урядових правових актів під незаконними позначками обмеження доступу “не для друку” та “опублікуванню не підлягає”. До речі, з усього того численного мотлоху на сьогодні, за даними Мін’юста, залишилося лише 6 таких чинних актів:

Найважливішим для нас у цьому Законі є наступне:

а) “Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб’єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації (ст.2)”, принципове, вкрай важливе положення – в усіх суперечках з “розпорядниками” ви за визначенням маєте презумпцію правоти, саме “розпорядник” повинен доводити, що ви не маєте права на певну інформацію, а не навпаки.

б) Доступ до інформації може бути обмежено (у нашому випадку – відмовлено у задоволенні запита) лише на підставі закону і лише за наявности у сукупности таких умов (ст.6):
– обмеження здійснюється виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
– розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
– шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

в) “Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений” (ст.6). Іншими словами, якщо ви вимагаєте надання вам копії певного документу, а він містить інформацію з обмеженим доступом, то “розпорядник” зобов’язаний надати вам документ, викресливши, видаливши з нього все “секретне”.

г) Звернутися з запитом ви можете (ст.13) не лише до суб’єктів владних повноважень, а і до інших юридичних осіб, які отримують бюджетні кошти, до підприємств-монополістів, а також до суб’єктів господарювання, які володіють інформацією, доступ до якої за законом не може бути обмежено, а також “інформацією, яка становить суспільний інтерес”.

д) “Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом” (ст.13). Тож “розпорядники” не вправі відмовити вам у наданні інформації з посиланням на те, що за якимось іншим законом, а тим більш якоюсь підзаконною цидулою, вони не зобов’язані цього робити.

е) Ви не зобов’язані пояснювати, чому ви хочете отримати певну інформацію (ст.19). Хочете – і вимагаєте, бо маєте право.

є) Відповідь на запит за загальним правилом вам повинні надати (надіслати) протягом 5-ти робочих днів з дня отримання. Якщо “розпорядник” для надання інформації має добряче покопирсатися у своїх документах і файлах – він може продовжити строк розгляду запита до 20-ти робочих днів, але має про це письмово вас повідомити. До речі, важливо! На моє переконання (і попри підхід деяких суддів) якщо у “розпорядника” нема запитаної інформації у готовому вигляді, але він може віднайти її шляхом аналізу, систематизації наявних даних у процесі своєї нормальної діяльности – він повинен це зробити, і “правило 20-ти днів”- саме для такого випадку.

ж) Інформація на запит надається безкоштовно (ст.21), якщо лише для задоволення запита не потрібно виготовляти копії документів більш як на 10-ти аркушах. Зважайте на це, формулюючи запити, щоби не ускладнювати.

з) Згідно зі ст.22 відмова у наданні інформації має бути письмовою, з обгрунтуванням підстав і з зазначенням порядку оскарження. Якщо цього нема (чи, тим більш, нема відповіді взагалі) – ваше право порушено і є всі підстави притягати “розпорядника” до відповідальности.
Відповідь “розпорядника” про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації. “Розпорядник”, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов’язаний самостійно переслати запит тому, хто має інформацію та повідомити вас про це.

Увага, сакральне знання! Якщо у “шапці” запита ви зробите посилання на вищевказані норми і акти (“на підставі ст.34 Конституції України, ст.10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод”, ст.19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, Закону України “Про інформацію”, Закону України “Про доступ до публічної інформації”), це значно підвищить ваші шанси отримати належну відповідь – чиновник побачить, що має справу не з невігласом.

Відтак, ми переходимо до цікавої теми про “що робити”, якщо вам протиправно відмовили у наданні інформації чи то взагалі не надали відповіді. У разі, якщо ви зверталися до “розпорядника” рекомендованим листом, то саме для такого випадку у вас залишився непереборний документальний доказ – зворотне поштове повідомлення про належне вручення листа адресату.

Законом “Про доступ…” перераховано, що саме, які дії і бездіяльність “розпорядників” можна оскаржити, але того можна взагалі не читати – згідно зі ст.5 Конституції (та рішенням Конституційного Суду України №6-зп від 25.11.97) до суду можна оскаржити будь-які рішення, дії, бездіяльність суб’єктів владних повноважень. Відповідний позов подається і розглядається за правилами, встановленими Кодексом адміністративного судочинства України, причому Кодекс передбачає (ст.183-2) можливість розгляду справ про оскарження бездіяльності (не дії!) суб’єкта владних повноважень або розпорядника інформації щодо розгляду звернення або запиту на інформацію у скороченому провадженні. За подання такого позову вам доведеться сплатити 0,4 розміру мінімальної заробітної плати.
Розглядаючи позовні вимоги, суд має, зокрема, брати до уваги приємні для наших очей наріжні положення двох вищецитованих законів про принципи інформаційних відносин, принципи забезпечення доступу до інформації, гарантії права на інформацію – всі ті положення на нашому боці.

Другою опцією вплинути на несумлінного “розпорядника” є звернення за захистом вашого права на інформацію до Уповноваженого ВР України з прав людини. Про те, як це зробити, можна дізнатися ТУТ. При цьому подання звернення є безкоштовним. Варто брати до уваги, що Уповноважений, його представникі і співробітники секретаріату мають право складати протоколи про притягнення несумлінних “розпорядників” за порушення права на інформацію до відповідальности, передбаченої ст.212-3 Кодексу України про адміністративне порушення. Досвід свідчить, що нерідко лише згадка у тексті запита про те, що його незадоволення потягне за собою звернення до суду чи до Уповноваженого, є достатньою, щоби спонукати чиновника до співпраці.

Третьою опцією є звернення зі скаргою до керівництва відповідного “розпорядника” чи до вищого органу. Тут нема чого коментувати чи пояснювати, справа потребує ще одного аркуша, конверта і нещасних 9 грн.40 коп.

Ну і, зрештою, ви завжди можете звернутися за захистом ваших прав до (я серйозно!) Президента України, як до “гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина” (ст.102 Конституції). Сам гарант (незалежно від прізвища), ясна річ, вам гарантовано ніколи не відповість, але Адміністрація Президента перешле вашу скаргу до відповідного “розпорядника” для реагування, іноді навіть з чарівною червоною приміткою “контроль”. Користуйтеся на здоров’я.

ІV. НАЙВИЩИЙ ПІЛОТАЖ (ADVANCED LEVEL).

Ну і на десерт.

Не намагайтеся вивчити, запам’ятати те, що ви прочитали у попередньому розділі. Можна навіть взагалі на те не зважати. Практикуйтеся. Для майстерности важить практика, а знання, розуміння контексту, практична вправність (та й необхідна подекуди хитрість) тощо приходять лише з особистим досвідом. Єдине справжнє знання – то ваше власне знання, а “найвпертіший перемагає”.

Якщо якась певна інформація вам справді потрібна (цікава) – наполегливо її вимагайте, але (це важливо) не варто зловживати своїми правами, “задовбуючи якогось розпорядника” лише заради задоволення від процесу.
Закон України “Про основи національної безпеки України” від 19.06.03 “прояви обмеження <...> доступу до публічної інформації” слушно відносить до загроз національним інтересам і національній безпеці України, тож спонукаючи органи державної влади, місцевого самоврядування, чиновників до прозорости діяльности, ви робите шляхетну справу. Але варто пам’ятати, що хоча “права людини – понад усе”, та лише сильна українська держава є запорукою їх реалізації і самого існування. Держава теж за законом має право на свої таємниці, тим більш – у цей час, який так потребує солідарности і взаємовідповідальности держави і суспільства.

****
Користуючись нагодою, автор хотів би висловити кілька побажань до удосконалення інформаційного законодавства, які, можливо, могли б стати в нагоді для нормотворчої, адвокаційної, моніторингової роботи громадських організацій:

а) Оскільки право на інформацію є не так самоцінністю, як інструментом реалізації інших прав і свобод*, то для забезпечення реалізації суміжного права на звернення громадян (ст.40 Конституції), для практичної реалізації передбаченої законодавчими новаціями можливости направляти до суб’єктів владних повноважень письмові звернення не лише поштою, але й електронною поштою – передбачити у Законі України “Про звернення громадян” обов’язок суб’єктів владних повноважень оприлюднювати на своїх офіційних сайтах адреси електронної пошти, призначені для прийняття електронних звернень. Відповідно – забезпечити наявність такого повного і загального “набору даних” на Єдиному державному порталі відкритих даних.

б) У переліку “cуб’єктів відносин у сфері доступу до публічної інформації” (ст.12 Закону “Про доступ…”) вилучити згадку про “структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації”. Суб’єктом може бути лише юридична особа, яка (а не підрозділ чи то окремий співробітник) і є відповідальними за дотримання нашого з вами права на інформацію. В іншому випадку, буває, запит тривалий час “перепасовується” між окремими підрозділами того і самого “розпорядника” і останній в ланцюжку вважає за нормальне почати відлік часу на відповідь з дати отримання запита згідно з внутрішніми процедурами установи саме цим підрозділом, що вочевидь є неприпустимим зловживанням.

в) Прямо записати у Законі “Про доступ…” що розпорядник інформації, який не має запитаної інформації у готовому для задоволення запита вигляді, але без шкоди для своєї звичайної діяльности може її підготувати шляхом аналізу, узагальнення тощо наявних у нього даних, зобов’язаний це робити.

г) У тому ж законі, як на мою думку, не завадить скоротити термін надання відповіді на запит з п’яти робочих днів до трьох: зрештою, надворі XXI століття й існують комп’ютери та комп’ютерні бази даних.

д) При давно очікуваному запровадженні інституту мирових суддів, для максимального спрощення процедури судового оскарження віднести розгляд справ про порушення права на доступ до інформації принаймні органами місцевого самоврядування та місцевими органами влади.

е) Не завадить тотально перевірити всіх “розпорядників” в Україні на предмет оприлюднення на їхніх сайтах
– належної контактної інформації для надсилання електронних запитів;
– переліків відмостей, віднесених до службової інформації;
– обгрунтованости, законности формування таких переліків.

Вдалого полювання!

Олександр Северин, к.ю.н.,
заст.голови правління, правовий радник Чорноморської миротворчої мережі

*Наприклад, отак, з відповіді на інформаційний запит, можна дізнатися, що в Україні дотепер офіційно вважається чинним совковий нормативний непотріб, який обмежує свободу мирних зібрань: