Чому ми оббиваємо пороги кожного з органів влади?

Написати короткий опис проблеми ходіння по кабінетах для отримання дозволу чи документу спонукало неодноразове нарікання друзів про їх візити до владних кабінетів. Численні, а іноді і безрезультатні, візити нікому не подобаються, особливо в контексті інформації про реформування.

Починаючи від народження дитини, кожен з нас починає стикатися з роботою органів державної влади і потребою отримання того чи іншого документу, довідки чи посвідчення. Проте, на скільки кожне з відвідувань є вдалим, в значній мірі від нас не залежить.

Через складні процедури та неорганізованість співпраці між органами влади ми змушені назбирувати гори документів, ходити від дверей до дверей отримуючи все нові довідки чи погодження, а на завершення ще і постійно є невпевненість, чи передавши документи у державну структуру отримаєш вчасно потрібний тобі документ. А може і взагалі документи загубляться…

Довідки, погодження, реєстрація, видача документів належить до послуг, які влада надає громадянам, та охоплюється визначенням адміністративна послуга.

Впродовж багатьох років в Україні працювали над тим, щоб поставити систему роботи державних органів з надання послуг громадянам, у чіткі законні рамки. Як результат – Верховною радою України було прийнято Закон України «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 року (надалі – Закон).

Закон визначив рамки функціонування органів влади, а головне – дав визначення поняття адміністративної послуги і окреслив, що до них не належить (п.2 статті 2). Також, у ньому дуже детально описуються обов’язки влади щодо інформування громадськості, процедур та порядку отримання послуг, робочий графік при їх наданні.

Надзвичайно важливим стало становлення граничного терміну надання послуги – не більше 30 календарних днів з моменту подання документів. Важливість цієї норми полягає у частих затягуваннях видачі документів, які іноді могли сягати і кількох місяців.

Проте, якщо нормативний документ так чітко описує багато норм, то чому ми і надалі мусимо ходити від дверей до дверей та збирати багато різних документів?

Як працюють державні структури при наданні адміністративних послуг.

Громадянин за отриманням адмінпослуги звертається до органу виконавчої влади, іншого державного органу, органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб, уповноважених відповідно до закону надавати адміністративні послуги. За законом їх називають суб’єктами надання адміністративної послуги.

Відповідно кожен структурний підрозділ, наприклад райдержадміністрації, який самостійно здійснює прийом громадян і надає послугу повинен відповідати усім вимогам прописаним у законі, зокрема:

• мати облаштовані у місцях прийому суб’єктів звернень інформаційні стенд із зразками відповідних документів та інформації в обсязі, достатньому для отримання адміністративної послуги без сторонньої допомоги;
• володіти створеним та функціонуючим веб-сайтом, на якому розміщується інформація про порядок надання відповідних адміністративних послуг, режим доступу до приміщення, в якому здійснюється прийом суб’єктів звернень, наявність сполучення громадського транспорту, під’їзних шляхів та місць паркування;
• проводити посадовими особами прийом громадян згідно з графіком, затвердженим керівником відповідного суб’єкта надання адміністративних послуг. Кількість годин прийому суб’єктів звернень має становити не менше 40 годин на тиждень (Примітка. У початковій редакції Закону зазначалося – не менше 40 годин на тиждень, у тому числі в суботу – не менше шести годин);
• облаштування скриньки для висловлення суб’єктами звернень зауважень і пропозицій щодо якості надання адміністративних послуг, проведення щорічного аналізу таких зауважень і пропозицій, вжиття відповідних заходів.

Для того, щоб спростити контакт між громадянином і державою, об’єднати надання послуг в одному приміщенні, закон передбачив створення спеціальної структури – центру надання адміністративних послуг (ЦНАП) працівник якої – адміністратор, налагоджує взаємодію між тим хто звертається (громадянином чи представником юридичної особи) та відповідним підрозділом чи державною структурою.

Протягом 2013 року відбувалося створення та формування центрів надання адміністративних послуг. На такі цілі областям виділялося додаткове бюджетне фінансування, за яке обладнувалися приміщення ЦНАПів. Розпочали повноцінну роботу новостворені структури з 1 січня 2014 року.

Майже через півроку, а саме 16 травня 2014 р., прийнято передбачене Законом розпорядження Кабінету міністрів України № 523-р, яке зобов’язало внести у переліки адміністративних послуг працюючих та створюваних ЦНАПів визначений розпорядженням перелік послуг органів юстиції, міграційної служби, земельних, архітектурних, санепідем-служб та гірпромнагляду.

Передбачалося, що впровадження надання цих послуг відбудеться поетапно і весь перелік з понад 50 послуг буде надаватися у ЦНАПах з 1 січня 2015 року (включно з видачею закордонного паспорта).

Закон забороняє надання послуг органом влади, якщо вони внесені в переліки для надання через ЦНАП, але і тут центральні органи влади пролобіювали винятки, які надалі дозволяють їм паралельний прийом документів.

Завершальним етапом реформування і становлення роботи ЦНАПів мало стати затвердження закону про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання.

Така норма була прописана у пункті 2 статті 5 та частині 7 статті 11 Закону, але внесеними наприкінці 2015 року змінами формулювання змінюються. Замість «Перелік адміністративних послуг визначається законом» (пункт 2 статті 5) стає «Адміністративні послуги визначаються виключно законом», що повторює визначення адміністративної послуги, а «Суб’єкт надання адміністративних послуг не може надавати інші платні послуги, не передбачені законом про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання» (частина 7 статті 11) стає коротшою «Суб’єкт надання адміністративних послуг не може надавати інші платні послуги».

Проект Закону «Про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання» був опрацьований Мінекономрозвитку та і сьогодні можна знайти на офіційній веб-сторінці. В проекті, напевно вперше, вдалося зібрати адміністративні послуги в єдиному документі. Що важливо, проектом встановлюється назви послуг, оскільки до цього в різних документах могли траплятися різні формулювання, з чим стикнулися представники органів влади при формуванні Реєстру адміністративних послуг, або кожен вибирав з контексту своє бачення назви послуги.

Чому це не працює?

Попри прийняття вже багатьох піднормативних документів, які відповідають Закону України «Про адміністративні послуги», надалі ще багато з профільних законів не приведені у відповідність до його положень. Як наслідок, відповідні органи влади не поспішають зняти з себе обов’язок першого контакту з громадянами та остаточно передати цю функцію центрам надання адміністративних послуг.

Можливо, гальмування процесу пов’язане з відсутністю єдиного визначеного законом спеціально уповноваженого органу центральної виконавчої влади відповідального за координацію процесів з надання адміністративних послуг. (Нагадаю, Законом відповідальними за діяльність ЦНАП визначаються органи, які їх створили – відповідно райдержадміністрації чи органи місцевого самоврядування, а за організацію процесу надання послуг відповідальні працівники структури – адміністратори).

На жаль, попри передачу багатьох послуг для надання через ЦНАПи, законотворці не подбали про достатнє кадрове забезпечення їх діяльності.

Штат адміністраторів формується із числа загального штату райдержадміністрації і лише поодинокі керівники районів встановлюють достатню чисельність осіб, які є «лицем» організації та забезпечують контакт з громадянами.

Краща ситуація в містах обласного значення, де керівники міст динамічно реагують на потреби в обслуговуванні населення і встановлюють достатню кількість працівників.

Прикладом з можливого врегулювання проблеми з штатною чисельністю працівників ЦНАП може бути прийняття рішення Уряду щодо встановлення чисельності адміністраторів ЦНАП. Прикладом для цього може служити постанова Кабміну «Деякі питання утворення органів (відділів) ведення та регіональних органів (відділів) адміністрування Державного реєстру виборців».

Через відсутність чіткого переліку адміністративних послуг, які є різними у кожному ЦНАПі, маємо ситуацію, коли в одному районі їх надається 60, а в іншому – 180. Вирішити це мав би закон про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання.

Протягом усього часу були та є структури, які за додаткові кошти стараються «пришвидшити» чи «вдосконалити» процес отримання послуг, які і без того повинні надаватися у визначені терміни.

Якщо подивитися на кошти, які потрібно заплатити, то в офіційних органах влади чи центрах надання адміністративних послуг ви оплатите офіційні платежі – адміністративний збір. Усі ці платежі скеровуються до бюджету. Розмір адміністративного збору повинен визначатися у відповідних законах. Зараз таких профільних законів є досить багато, а об’єднати їх мав вже згаданий закон про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання.

Наприклад, за даними ГУ Державної казначейської служби України у Львівській області за надання адміністративних послуг у період січень-вересень 2016 року до місцевих бюджетів усіх рівнів Львівської області надійшло 43 23l 366,69 грн., зокрема:

• Мiнiстерство внутрiшнiх справ України 11 061 796,78  грн.;
• Miнicтepcтво інфраструктури України 5 831 032,35 грн.;
• Державна мiграцiйна служба України 19 445 425,81 грн.;
• Нацiональна полiцiя України 789 148,00 грн.;
• Державна ветеринарна та фiтосанiтарна служба України 1 317 028,41 грн.;
• Державне агентство земельних pecypciв України 2 664 644,45 грн.;
• Державне агентство лiсових pecypciв України 211 373,60 грн.;
• Державна санiтарно-епiдемiологiчна служба України 97 937,06 грн.

Додатково, за державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень до місцевих бюджетів надійшло 6 169 568,79 грн., а також за скорочення термiнiв надання послуг у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень i державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб — пiдприємцiв та громадських формувань, а також плата за надання інших платних послуг, пов’язаних з такою державною реєстрацією надійшло 205 728,96 грн.

Значним спрощенням і для громадян, і для чиновників повинна стати можливість використання даних з найзатребуваніших державних реєстрів. Для громадян – це очевидна вигода бо не потрібно буде самому збирати довідки, а для чиновників – можливість одночасного користування з різних джерел державної інформації. Перешкодою в цьому була відсутність єдиної інтеграції та взаємодії державних реєстрів. Проте, у цьому напрямку зроблено значний прорив. Нещодавно Уряд України ухвалив рішення про приєднання до Міжнародної хартії відкритих даних, а також прийняв постанову, що регулює електронну взаємодію державних електронних інформаційних ресурсів.

Завдяки цьому інформація з реєстрів стане доступнішою органам влади, а для громадян є надія, що більшість з послуг ми зможемо отримати не виходячи з домівок через електронні пристрої, так як це запроваджено в розвинених країнах.

Цей невеликий перелік проблеми, з якими стикається громадянин при зверненні за адміністративними послугами, є проявом системних недоопрацювань, які не можливо вирішити без єдиної координації зусиль на центральному рівні та встановлення єдиних правил в профільному законодавстві. Також, потрібне широке інформування громадськості про визначення, поняття та механізми, починаючи з елементарних речей, пов’язаних з порядком отримання адміністративних послуг на місцевому рівні, оскільки зростання свідомості громадян в цьому питанні зменшить корупцію та зловживання в цій сфері.

Ярослав Хауляк, Центр громадської адвокатури